一、全国综合减灾示范社区创建项目

在本世纪的第一个十年，我国社区减灾逐渐从理念发展到实践。2007年出台的《国家综合减灾“十一五”规划》作为社区减灾政策实施的起点，提出要实施“社区减灾能力建设示范工程”，在全国开展综合减灾示范社区创建活动，建立城乡社区减灾工作机制，完善相关应急预案，组织社区减灾救灾演练，加强社区灾害监测预警能力建设，建立社区灾害信息员和志愿者队伍，建设1000个综合减灾示范社区。2008年，国家减灾委、民政部命名了第一批示范社区284个。以“全国综合减灾示范社区创建项目”（以下简称“示范社区项目”）为主的社区减灾政策是基于各国巨灾应对中受灾社区成员第一时间开展的自救互救能最大限度挽救生命的实际经验提出的，也是在我国公众防灾减灾意识不强、避险自救技能不够、地方政府“重救灾、轻减灾”意识明显的情况下制定出台的。可以说，社区减灾政策的制定和实施，是对我国自然灾害频发、造成损失严重、灾害应对能力亟须提高等客观现实的一种积极应对。在政策实施之初，社区减灾政策中应有的从源头上减轻自然灾害损失的风险管理理念并不突出，重点是从提高灾害应对效果视角突出加强社区灾害能力建设的重要性，“社区提供最初的救援和急救，它的能力不可低估。只有那些与应急事件和灾难临近的社区，也就是社区成员，能够快速地作出反应”^[4]。从这个维度，社区减灾政策的核心是基层能力建设，通过健全灾害应急预案、开展减灾宣传教育与培训、完善减灾基础设施，动员各种社会力量参与减灾活动，使居民减灾意识与技能得到提高，社区综合防御灾害的能力得到加强。

示范社区项目是我国社区减灾政策的一项重要内容，其主要目标是全面提升城乡社区减灾能力。具体来说，一是社区灾害预警预报和信息上报能力大幅提升，每个社区至少有1名灾害信息员；二是社区综合减灾预案编制率达100%，社区居民防灾避灾、自救互救知识普及率达80%以上；三是社区综合减灾设施、装备基本具备，社区避难场所布局合理，基本满足应急避险需要；四是社区自治组织、志愿者队伍和其他社区组织共同参与减灾工作的机制比较完善，能够第一时间组织应急避险救援、临时安置等行动。殊不知，实现“从抗御灾害向风险管理转变”以及“从灾后反应向灾害预防”的转变是在一次次的灾害应对和灾后重建中完成的，传统的防灾减灾理念及行为的“破”与现代防灾减灾理念及行为的“立”是辩证统一的，两者重叠在一个发展过程之中，社区减灾政策的发展和完善也必然要经历一个长期的过程。