第一章 绪论

20世纪90年代以来，在信息技术革命的带动下，电信、广播电视等传统行业之间出现了技术基础、业务模式和产品标准趋于统一的趋势，行业之间的边界逐渐模糊，并在交叉领域出现了信息产业、文化产业中发展最快的新兴业务，成为推动经济社会发展的重要增长点。各国政府在认识到这种新兴产业的重要性之后，纷纷放松了对电信、广播电视两个行业互相进入的规制。在此背景下，美国、英国、法国、德国、日本、韩国等信息发达国家，陆续启动了电信网、广播电视网、互联网的三网融合工作，促进网络资源与内容资源的深度融合并发挥协同效应，进一步提升各个行业的资源利用效率，有力地支撑了各国的经济社会发展和社会民生需求。

在经过多年的酝酿和准备后，2010年，中国正式启动了三网融合工作，国务院印发了《推进三网融合的总体方案》。按照方案要求，我国要“逐步实现电信网、广播电视网、互联网融合发展，新型信息产品和服务不断涌现，网络利用率大幅提高，国民经济和社会信息化水平迅速提升，人民群众享有更加丰富多样、快捷经济的信息和文化服务”[1]。经过几年的试点工作和经验积累后，2015年8月，国务院又正式印发《三网融合推广方案》，要求在试点经验的基础上，在全国范围内全面推进三网融合，要“推动信息网络基础设施互联互通和资源共享，促进消费升级、产业转型和民生改善”[2]。

媒体融合战略要求传统媒体与基于互联网、电信网、广播电视网的新媒体进行融合。2014年8月，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第四次会议上强调，推动传统媒体和新兴媒体融合发展，要“强化互联网思维，坚持传统媒体和新兴媒体优势互补、一体发展，坚持先进技术为支撑、内容建设为根本，推动传统媒体和新兴媒体在内容、渠道、平台、经营、管理等方面的深度融合”，要“形成立体多样、融合发展的现代传播体系”[3]。作为视听节目内容行业主管部门，国家广播电视总局则提出要“积极利用电信网、互联网、移动互联网等网络资源，大力发展网络视听节目服务和综合信息服务，在广播电视媒体主导集成播控平台的前提下，稳妥、规范开展IPTV、OTT等广播电视类新业务”[4]。媒体融合战略进一步拓展了网络产业的范围和内涵。三网融合及媒体融合的关系如图1-1所示。

图1-1 三网融合及媒体融合的技术路线

三网融合和媒体融合，促成了三网融合产业组织的形成。在产业内部，市场主体包括三大类：一是中国移动、中国电信、中国联通三大基础电信企业；二是国家级广播电视网络公司、各省有线电视网络公司等广电企业；三是以腾讯、爱奇艺（百度子公司）、优酷土豆（阿里巴巴子公司）、鹏博士等为代表的互联网企业。业务竞争主要集中在互联网宽带接入、视听节目内容、语音通信三个方面。各企业既要进行市场竞争又要履行电信普遍服务义务和广播电视公共服务职责。电信网、广播电视网和互联网是国家重要的信息网络基础设施和宣传文化阵地，是支撑国民经济社会发展和精神文明建设的重要平台，承担着一定的公共服务职责。其作为国家战略性公共基础设施，必须面向全社会提供必要的电信、广播电视、互联网普遍服务，保障基本人权，促进社会公平，平衡区域发展。中央也明确提出要将广播电视网络建设成为兼具宣传文化和信息服务特色的新型融合网络，建成互联互通、安全可控的全国性数字化文化传播渠道，建设成为传播先进文化、发布权威信息和可管可控的“干净”网、“可信”网、“安全”网。因此，三网融合产业具有较强的公共属性。

深刻认识三网融合的产业组织及其竞争机制、评估市场竞争的有效性、制定相应的规制政策，进而促进三网融合产业发展是业界和学术界亟待解决的问题。三网融合和媒体融合战略实施以来，广电、电信行业监管部门遵照国家部署要求，陆续向对方放开了一些视听节目内容、基础电信业务和增值电信业务，不断推进业务双向进入，培养形成市场竞争格局，取得了一定的融合成果。但是，与全球发达国家横向对比来看，我国三网融合的产业化水平和融合程度仍然较低，市场竞争仍然不够充分，网络基础设施和节目内容没有完全发挥出应有的资源禀赋效益，具体体现在以下方面。第一，广播电视网络企业、互联网企业不属于互联网骨干网服务商，在开展宽带接入业务中必须联入基础电信企业的骨干网资源，没有宽带业务竞争的话语权，服务水平和用户数量全面处于劣势。第二，电信企业没有获得视听节目内容相关的制作、集成牌照，也没有完全发挥出“网络+内容”的产业协同效应。究其原因，一是我国现行的政治制度不允许在融合进程中因为放松规制而出现舆论导向偏差的问题；二是广电、电信两个行业为保护各自利益而设置了行业壁垒；三是在位企业依靠先入优势和规模经济优势阻碍后入者的发展。因此，充分认知三网融合竞争的内在经济规律，并基于此制定切实可行、行之有效的规制政策，对于促进三网融合走向深入至关重要。