第2节 村镇社区的概念与定义

乡镇国土空间规划是国土空间总体规划的最后一环，对于国土空间规划的有效实施具有重大意义。作为我国的最基层政府，乡镇政府一级长期以来承担着众多的公共管理和公共服务职能，是贯彻落实各级政府政策、直面群众需求和问题的关键主体。然而，乡镇政府也长期面临条块分割、职能不全、事权繁杂等诸多问题，严重制约了乡镇政府职能的有效发挥（聂国良 等，2013）；而许多乡村地区相关政策的实施仅依靠村民自治组织也难以完成，政府力量向乡村地区的延伸成为这些政策贯彻落实的必要条件。因而，21世纪以来，许多地方的乡镇政府权力开始向村庄自治组织扩张，试图通过公共财政的投入、公共服务的开展等方式将村民自治组织转变为基层政府的办事机构，并借此提升乡镇政府在村庄的行动能力，促进政府职能的有效发挥（王春光，2015；袁金辉 等，2018）。

与此同时，伴随着乡村地区社区化进程的有序推进，乡村地区形态普遍发生变化，市民社会不断成长，传统的乡村治理结构受到冲击，仰仗民间权威的乡村治理模式逐渐走向终结，乡村治理转向对公共权力的高度依赖，因此，乡村居民本身也更多谋求公共权力在乡村治理中的介入和主导（王丽惠，2015）。在此背景下，村民自治组织逐渐走向“半行政化”的道路，承担了部分本应由乡镇政府承担的政府职能，在事实上成为我国治理体系中不可或缺的层级。乡镇级国土空间规划也需要对乡镇范围内各个村庄和居委会（以下简称“村居”）的国土空间进行具体安排，其具体执行和落实也离不开各个村居的深度参与，因而村镇社区在乡镇级国土空间规划中应当占据着重要地位，需要在乡镇级国土空间规划编制中给予足够重视和关注。

村镇社区，顾名思义，是指以村镇为主要地域范围的社区集合。尽管“村镇”和“村镇社区”等词汇在科学研究和规划及政策文本中经常出现，但目前仍然没有较为严密且得到普遍认可的定义。对村镇一词较为普遍的理解是“各类村庄、集镇和小城镇的总称”；而对村镇社区则并无一致理解和认识，有学者认为村镇社区是包括各类村庄和集镇的农村社区和小城镇社区的统称（刘真心 等，2016），也有学者将村镇社区看作城镇型社区和一般村庄的总称（王金岩 等，2012）。村镇社区强调地域的社区性质，即一定地域范围内有共同利益诉求和较强认同感的人群形成的社会生活共同体；村镇则是对社区的一种地域范围限定。即村镇社区关注的是村庄和镇区的社区，而非城市地域的社区。基于对村镇社区的这一认识，本书认为，村镇社区在国土空间规划体系中不仅仅是最基本的尺度层级，更重要的是，相对于村镇而言，对村镇社区的强调更加突出了“人”的中心作用，重视社区成员能动性对村镇地域国土空间开发与保护的影响，从而加强国土空间的协同共治程度，有利于生态空间用途管制服务对象从生物物种向人的转变（赵毓芳 等，2019）。