2.3 精兵简政
“精兵简政”是第四届特区政府治理的重要发展战略，其主要思想体现为“精兵”和“简政”，其中“精兵”和“简政”又有各自的基本内涵。当中，“精兵”主要体现在“人员精简”和“人员精干”两个层面，“简政”则主要体现在“简化程序”和“职能调整”两个层面。一方面，精兵简政的核心内涵在于控制公务人员的规模和数量，体现“人员精简”的施政理念。回归以来，澳门公职人员的人数不断增加，澳门公务人员数量由回归初期的不到2万增加至3万，大概16个澳门居民就有1个公务人员。为此，崔世安行政长官2014年的参选政纲特别重视人员精简和公务人员数量控制在未来五年施政中的地位，并把精兵简政作为未来五年行政改革的核心理念。崔世安行政长官在多个场合都表示过，社会意见希望政府“两不加”，即年度预算及公务员总数量不应再增加，而政府提出“精兵简政”的初衷很大程度上是缘于这“两不加”的要求而提出的。另一方面，精兵简政的另一个含义还在于行政程序的简化和减少。简化行政程序，是特区政府自成立以来便一直强调的行政改革的重点。第四届特区政府对简化行政程序的强调，也说明了行政程序过于繁杂依然是澳门公共行政的一个主要难题，是行政效率低下的基本原因。
2.3.1 精兵简政的基本内涵
崔世安先生《同心致远 共享繁荣》的参选政纲中，以“宜居篇”、“发展篇”、“关爱篇”和“善治篇”四大篇章勾画未来五年的施政蓝图，受到澳门社会各界的广泛认同。一方面，这是一份响应民意和听取民意的参选政纲，四大篇章的内容基本上响应了近年来澳门社会的深层次问题和矛盾，民生问题的内容更是一分为二地从“宜居篇”和“关爱篇”分开阐述，充分显示了崔世安先生“民生为本”的施政理念。另一方面，这并不是一份简单为响应而回应的参选政纲，政纲中不少思路体现了参选人对澳门深层次问题和矛盾的周详考虑和应对方略。
在善治篇中，政纲提出了精兵简政的核心理念，就是应对政府现有的架床迭屋、职能重叠、行政程序繁杂、行政绩效不高等问题而提出来的，冀望通过精简机构和人员，理顺部门职能，减少行政程序，提升政府效能，最终达成政府善治。
（一）精简机构与人员
精兵简政的首要精神就是精简政府的机构和人员。机构和人员的精简是公共行政改革一直以来的改革重心，就是政府的投入要少，成本要低。即便当前时尚的新公共管理和政府绩效管理运动强调“结果导向”“结果为本”，也并不意味着当前国际流行的政府行政改革运动不重视减少政府投入。事实上，当前的新公共管理运动之所以强调“结果为本”，并不是说“投入”和“过程”不重要，而是觉得传统公共行政太过重视“投入”和“过程”而不关心“结果”，因此要把关注的观点转移到“结果”方面。换言之，减少政府成本，仍然是提升政府绩效和行政效率的基本视角。因此，精兵简政、精简机构和人员是政府改革永恒的主题，永远也不会过时。
或许有人会批评，政纲提到的政府行政改革的方案缺乏新意，其着眼点和关注点仍然是减少机构和人员的陈词旧调。但不可否认，机构臃肿、官民比例较高确实是澳门当前行政改革面临的最大问题。回归以来，澳门公务人员的数量由1.8万人增加到超过3万人，增幅超过2/3。同时，新成立的咨询机构和项目组的数量增长过多，成为社会诟病政府公共行政的最大问题。因此，精简机构和人员的改革思路，是一种基于澳门公共行政的问题而提出的比较务实的改革策略。如果为了追求时髦，不从澳门的实际情况出发而一味追求国际公共管理改革提倡的分权化和市场化改革，那么改革也就将容易会流于口号化和形式化。
当前国际公共行政改革强调“结果导向”，人员和机构的精简是必要的，但也不是绝对的。就像有社会意见指出的那样，由于政府管理的事项日益多样化和复杂化，一些相应的人手增加也是必要的。因此，精简机构和人员的理念并不意味着一定就要裁减机构和人员，而是更多地强调政府机构和人员的设置是有合理的依据，应该有节约政府成本的意识。
（二）理顺部门职能
精兵简政内在地包含“统一”的精神，统一政府行政管理的指挥命令协调体系化，理顺政府部门之间的职能关系。从某种程度上看，政府管理和一般企业管理的原理是一样的，就是要通过各个职能组织部门间系统适当的分工和合作来完成政府高层的任务，使政府的官僚管理机器有效运转起来。由此，理顺组织部门之间的职能关系，建立合理、统一的组织架构是有效管理和有效行政的基本前提条件。
部门的职能归属设置不合理、职能重叠、政出多门，是澳门公共行政面临的主要难题，尤其是工务部门的职能重叠、市政署与其他职能部门重叠的问题显得尤为突出。对此，早前政府的施政报告和方针中就曾经致力于通过职能归并、整合的方式来解决职能重叠的现象。在实践中，特区政府也启动了剥离市政署职能到其他职能部门的工作，取得了一定的成效。然而，如果要从根本上理顺政府职能，则需要在整个特区政府部门的层面进行职能调整和重组，从总体上和根本上理顺政府间的职能关系和权责关系。正如政纲指出的，“适时进行必要的职能调整，提升部门的执行能力，力求最大限度地减少职能重叠、权责不清的问题”。换言之，就是要通过理顺职能关系来进一步明确部门间的权责关系，进而形成一套权责明确、统一有序的命令执行链条，提升政府的执行力。
部门职能调整既有静态层面的法律规定的职能调整，也有动态层面的职能合作的分工协调。由此，在实践中，就不仅需要通过改革和优化相关制度法律规定来理顺规范层面的部门权责关系，同时也需要不断建立和完善跨部门合作机制使运作层面的部门职能关系更加清晰。这就需要不断完善当前澳门跨部门合作小组的合作机制，重视跨部门合作中权责机制、协调机制和信息共享机制的建立，避免出现跨部门合作中责任空心化的问题，激励跨部门合作中的部门的工作积极性。
（三）减少行政程序
精兵简政也包含减少行政程序的含义，“简政”不仅是精简政府机构，也要精简行政程序。过程控制和过程控制的思想是传统官僚制的核心精神，通过程序的规定控制人员和规范人员，把官僚体系中的人员约束在既定的制度框架下，实现程序正义，这是官僚制的典型特征。但过多的程序容易降低人的积极性，使人成为机械化的“螺丝钉”，凸显官僚制“非人格化”的弊端。行政程序的层层规定，是政府行政效率低下的重要原因，行政程序以及随之而来的红头文件，也成为改革和摒弃官僚制最正当的理由。
一直以来，澳门特区政府也普遍信奉照章办事、过程控制导向，存在“多做多错、少做少错、不做不错”的行政文化和观念，公务人员只要遵纪守法，就可以有很稳定的职业和优厚的报酬，由此相当一部分公务人员缺乏积极贡献能力的主观能动性。
因此，行政程序过于繁杂，是影响澳门公共行政效率的最主要的和深层的原因。如果行政程序简化了，政府公共人员的很多工作就可以从中释放出来，而不用疲于奔命地把很多精力放在完成形式化的、不必要的行政程序和环节上。庆幸的是，参选政纲体现了对官僚体制下繁文缛节导致行政效率低的弊端的觉醒意识。政纲明确提出，“致力深化行政改革，精兵简政，减少不必要的行政环节，整合同构型较高的工作程序”。如果能真正按照参选政纲的思路全面检讨行政程序，特别是减少一些形式化的行政程序，就可以减少很多不必要的行政工作量，有望达到精简机构人员和提升行政效率的双重的目的。
（四）提升政府绩效
精兵简政还蕴含着“效能政府”的理念，也就是说政府公共行政管理不仅成本要低、过程要快，而且结果要好。“效能政府”其实也就是“绩效政府”的理念。事实上，“精兵简政”是建设绩效政府的不二选择和必要前提。试想一个成本高昂、职能重叠、程序繁多的政府，怎么可能是一个绩效良好的政府？政府绩效评估是评估主体对评估对象作了什么进行评估的过程，假如部门的职责不清，部门工作目标不明，评估主体对政府部门应该做什么都不清楚、不明白，那么就无法顺利开展政府绩效评估的工作。因此，精兵简政是政府绩效管理制度不可分离的一部分，是良好的政府绩效管理制度的起始环节。
由此，精兵简政的改革思路与澳门特区政府着重推进的政府绩效治理制度和管理制度的建设是一脉相承的。政纲提到了，“建立各级政府部门的责任制，完善领导官员绩效评和制度，实现官员问责制度与领导官员绩效评审制度的结合”。领导官员绩效评审制度以及其与官员问责制度的结合，正是当前澳门政府绩效管理制度的两大基本内容。我们相信，实现精兵简政，减少政府成本，解决职能重叠，简化行政程序，明确权责关系，将能有效解决领导官员评审制度中评价事项不清晰和官员问责制中问责事项不明确的问题，进而有力推进领导官员问责制和官员问责制在澳门的不断完善。
2.3.2 精兵简政的战略重点
精兵简政理念更多地强调政府通过减少成本、简化程序以及厘清职能等等措施来实现政府的精简，通过电子化服务、流程改善、简化行政程序等手段来达成提升政府绩效的目的。归根到底，精兵简政要建立的是一个能干的精炼的公务人员团队，一个职能清楚、程序简化的政府，至于其总体规模的大小，事实上与精兵简政没有必然的关系。就如阿什比定律“必要的多样性”所揭示的一样，“管理系统的复杂性需要与管理对象系统的复杂性相适应”。[14]因此，政府规模不可能永远不扩大或处于一种削减的态势，而是需要与社会事务管理的复杂性相适应，这是在落实“精兵简政”理念时所必须清晰的，精简的合理参照物应该是社会事务管理的复杂性而不是以往政府的规模。
2016年，特区政府以“保经济、重民生、稳发展”为主题的政府施政报告的“深化公共行政改革”部分，对“精兵简政”的发展战略有了更为具体和明确的描述，体现了“人员精干”和“职能重组”两大战略重点。
（一）“精兵”：既要人员精简，更要人员精干
“人员精简”是“精兵简政”首要的内涵和任务。和其他国家和地区不大一样，澳门特区政府在强调实现“人员精简”的目标中并没有提及“裁减人员”，而是强调“控制公共行政开支的增长”，即主要通过控制人员规模以实现控制政府规模的目的。事实上，“控制公共行政开支的增长”不等于说政府不能再增聘人员，在医疗和保安范畴人员缺乏比较严重的情况下，特区政府在2014年底依然做出了增聘2000多人的计划。对此，有很多社会意见提出了质疑和批评，但就特区政府关于“人员精简”主要理解为“控制公共行政开支的增长”的角度看，增聘必要的人手和精兵简政确实不构成实质的矛盾和冲突。
“精兵”的另一层核心含义是“人员精干”，即致力于提升人员的能力。在这方面，行政法务司陈海帆就曾公开表示过，“精兵是建立优质公务员队伍，响应市民需要及把特区政府施政理念付诸实施，让市民和政府互信”。[15]另外，陈海帆司长在2015年3月的首次施政方针答问会上，也提到“精兵简政四大工作是推动行政架构调整、提升行政效率、优化公职人员管理、提升公务员依法施政能力”。[16]由此不难看出，自特区政府提出“精兵简政”的发展战略以来，“精兵”主要的重心是“优化人员能力”的方面。
从2016年施政报告的表述看，通过“中央”招聘制度、一般工作人员绩效评核制度、领导官员绩效评核制度、分级薪酬制度以及职程的制度改革，实现“人员精强”的目的，是特区政府下一步公共行政改革的主要内容。可见，“人员精干”作为“精兵”的战略重点在2016年的施政报告中得到了进一步的确认。换言之，特区政府基本上已经把“精兵”的重心锁定在“人员精干”方面。“精兵”的“精”的内涵，除了适度控制政府规模和人员不要过多膨胀之外，更多的是人员的精强干练，即政府能够招聘和任用到有能力的人员，人员能够在适合的岗位上充分发挥主动性和能动性，实现人员能力和岗位要求的匹配，贡献个人对组织最大的能量。
（二）简政：既要简化行政程序，更要推动职能重组
“简化程序”和“职能重组”是“简政”的主要内涵。简化行政程序，是特区政府自成立以来一直强调的改革主调。行政程序过于繁杂，是澳门公共行政改革的主要难题，也是行政效率不尽理想的根本原因。由此，简化行政程序理应成为“简政”固有的目的和内涵，以最终实现提升行政效率的目的。除此之外，“简政”另一个核心内涵是“部门职能重组”。职能交叉下衍生出的政出多门、分工不清、责任不明等弊端是行政效率不高的深层次原因。因此，整合政府相关部门的职能，用“大部制”的思路合并职能相关的部门，以节省行政成本和协调成本，也是“简政”的应然要义。
从精兵简政在澳门的实施情况来看，“职能重组”更为受到政府和社会的关注。“职能重组”是因应特区政府存在的部门职能重叠所带来的负面效果而提出来的。其实，职能重叠是政府管理存在的客观现象，职能重叠本身并不可怕。问题就在于，如果处理不当，职能重叠在政府管理的实践中会带来很多的负面效应，会导致出现机构膨胀、人员冗余的情况。这是因为，多部门管理所需要的人员必然高于单部门管理所需要的人员。“在部门设置过多的情况下，每个部门都相对独立，自然会有各自相应的一套内部机构和人员，所谓‘麻雀虽小，五脏俱全’，从而引起机构膨胀和人员臃肿。”[17]因此，机构合并和部门合并可以帮助实现人员的精简，这是特区政府将“职能重组”作为“精兵简政”战略重点的内在原因，这正如陈海帆司长所提到的一样，“通过人手及职能理顺，令人手更科学化，有些部门合并后，便有人手释放出来，将一些合并后多出来的人手，透过横向流动转到有需要的部门”。[18]
此外，职能重叠还可能衍生互相扯皮、互相推诿以及权责不清等问题。而一旦权责不清就会问责不明，导致官员问责在澳门难以全面展开和落实。因此，职能重组、理顺部门间关系，对进一步提升特区政府的行政效率及服务质量和市民对政府的公信力，以及为官员问责制提供一个权责清晰的问责制度基础，都有着十分重要而迫切的现实意义。
2.3.3 精兵简政的制度依托
2016年以来，“精兵简政”的发展思路和发展策略愈发清晰和明朗。在如何实现“人员精干”和“职能重组”方面，特区政府已经有了一系列的制度创设和改革设想，“精兵”和“简政”并不是遥不可及的空中楼阁，而是有着较为明确的制度依托。其中，包括中央招聘制度、评核制度、职程制度等公职制度的检讨和改善是“精兵”的主要发展方向，而“大部制”及跨部门合作机制的构建是“简政”的主要发展方向。
（一）“精兵”的制度依托：公职法律的全面检讨与改善
“人员精干”的目标理念，归根到底要落实到公务员制度的全面检讨即对公职法律制度的系统梳理与改革上。回归以来，公职法律制度几经变革，取得了一定的成效，但诸如“中央招聘”人员评核等制度改革之后留下了不少后遗症，在解决旧有问题的同时又引发新的问题。由此，对公职法律进行全面的检讨和改革十分必要，否则尚有的诸如“分级调薪”的改革又可能走“头痛医头、脚痛医脚”的老路。就此而言，2016年的施政报告较为体系化地提出要对包括“中央招聘”制度、一般工作人员绩效评核制度、领导官员绩效评核制度和职程制度等在内的公职法律制度进行检讨和改革。
一是实行“中央招聘”制度的改革。“中央招聘”制度实施以来，由于过度强调招聘的“公正性”而忽略了招聘的“配对性”，一定程度上出现了“矫枉过正”的问题。当初“中央招聘”制度的推出，主要是对于解决部门招聘可能有的“任人唯亲”的空间，而把招聘权回收到公职局这个“中央机构”上面，并且实行了应聘人员与用人单位的“双盲选择”机制。这导致诸如部门难以招聘到合适的人员、人员难以找到心仪的岗位或部门以及招聘周期过长等各种弊端的产生。由此，2016年的施政报告提出“用人以能、任人唯贤、双向选择的原则，实行统一集中、两级考试，提升招聘质量与效率”的改革思路，首先从“人员引进”环节上确保招聘到与岗位需求相匹配能力的人员，为实现人员精干打下基础。
二是启动一般工作人员绩效评核制度的改革。公共行政工作人员工作表现评核制度自2004年推行以来，无论是一般人员的评核还是主管的评核，在很多情况下都被诟病为“形式化”“走过场”，无法形成其对人员晋升、人员激励、人员选拔中应有的刺激作用。当中最为突出的问题是，由于评核结果绝大多数都是“十分满意”，使得制度难以发挥区分鉴别人员绩效的实质性功能，也就很难实现制度对人员的激励功能。由此，如何对一般工作人员表现制度进行改革，从评核主体、评核指针、评核程序、评核分数等方面检讨当前一般人员工作表现评核制度的问题及改革对策，也是全面检讨公职法律制度中不可绕过的环节。
三是完善领导官员绩效评核制度。领导官员绩效评核制度是特区政府2013年提出建立政府绩效治理制度中所重点强调要构建的制度。2016年的施政报告在2014年施政报告“研究引入中立评审机构的可行性”的基础上，决定“将第三方评价正式纳入领导官员绩效评核制度”。这一做法将一改之前单独由上级评核的单一做法。引入外部评价机制，既可以实现主体多元化、评价客观化的目的，也间接强化了社会和公众对政府的监督作用和制约作用，吻合“服务导向”“公众导向”的国际公共行政改革趋势和潮流，对“绩效导向”行政文化的形成有着重要的形塑和推动作用。
最后是全面检讨公务人员职程制度。公务员薪酬制度的改革动因主要是基于特区政府进行公务员分级调薪的制度构想，以在调薪幅度上更多照顾基层公务员。然而，澳门公务人员的薪酬制度和晋升制度都是内嵌于澳门的职程制度当中，由此关于薪酬制度的改革必定牵涉职程制度的改革。正是在这个意义上，2016年的施政报告提到，“政府将完成《公务人员职程制度》的全面检讨，从而为分级调薪提供制度基础”。而众所周知，公务人员职程制度是整个澳门公职法律制度的基础和核心，对公务人员职程制度的全面检讨意味着澳门公职制度将可能面临一场全新的变革。
（二）“简政”的制度依托：机构合并及跨部门合作机制
2016年的施政报告在理顺公共行政架构职能方面提到，“两年内完成15项公共部门和组织的调整、职能重组工作，从而实施精兵简政。强化公共部门间的协调机制，加强政府内部跨部门合作，提高政策执行力”。这表明，“简政”的制度安排主要依托机构合并及跨部门合作机制两个方面的制度设想。
机构合并并不是解决职能重叠负面效应的万灵药，在制度储备和应用上，解决职能重叠的可能弊害，除了合并机构的“大部制”之外，还要大力发展跨部门合作机制。只有在大部制和跨部门合作机制两种制度相互配合、双管齐下的条件下，职能重组才能顺利开展和落实。
所谓的大部制就是进行机构和职能的整合，将职能相近的部门合并到一起，实现职能有机统一，从而减少部门间的协调成本，是解决职能重叠负面效应的常用方法。大部制的运作机理其实很简单，即把部门之间的平行协调变成部门内部的等级协调，从而降低协调成本。然而，大部制在政府管理的实践中也会遭遇不少阻力和困难。首先，大部制不是部门越大越好，大部制虽然有通过等级制的形式降低组织间协调成本的优点，但与此同时，大部门会增加内部管理上的难度。其次，大部制在整合机构的过程中，如何形成新的部门文化，化解先前各个分部门的文化分歧，也是一个不小的难题。
由此，澳门特区政府在进行机构整合的过程中，不能追求一味的整合和合并，而是要根据公共服务的性质加以判断。有些公共服务按照集约式的管理方式更为合理，而有些公共服务则依照分散化的管理模式更为有利，不能一刀切，不能过于迷信“大部制”。而且，在推行机构整合和归并的道路上，应该充分认识到“大部制”内在的风险和阻力，例如文化上的不契合、等级制的内在弊端等问题，从澳门的实际情况出发渐进有序地推进改革。
沿着这种思路，澳门进行职能重组的关键在于：在进行机构整合的同时，要不断完善既有的跨部门合作机制。不可否认，澳门已经建立了跨部门合作机制。然而，从跨部门工作机制运行的实际成效来看，跨部门合作小组的工作成效未如人意，与市民要求存在一定的差距。完善澳门的跨部门合作机制，不妨考虑着眼于从协调部门利益关系、建立正式结构和非正式结构相结合的合作机制、建立纵向协调和横向协调相结合的多层次协调机制以及增强部门间的互相信任和信息共享等几个方面进行制度设计。
总而言之，2016年的施政报告将“精兵简政”的发展思路进一步明确化和层次化，形成了从澳门实际出发，有澳门特色的“精兵简政”发展策略。它带出了这样的信号：质量比数量更重要，政府人员的能力提升比人员数量的精简更重要、政府职能的理顺比机构数量的精简更重要。这并非在否认精简人员机构数量的重要性，而是强调精兵简政不是简单等同于人员机构数量的减少，精兵简政的最终目的依然要回归到提高公共服务质量和政府治理能力上，如果公共服务质量能够进一步提升的话，那么必要的人员和机构数量的增加终究是可以接受的。
[1] 崔世安：《传承创新 共建和谐》，2009年参选政纲。
[2] 中华人民共和国澳门特别行政区二零一零年财政年度施政报告，2010年3月16日。
[3] 崔世安：《同心致远 共享繁荣》，2014年参选政纲。
[4] 《政策研究室汇集民间智慧供科学决策》，《市民日报》2010年3月18日，第P01版。
[5] 《吴在权倡统一咨询机制》，《市民日报》2010年3月17日，第P06版。
[6] 《当局拟规范政府咨询制度 料下月推规范档咨询各部门意见》，《澳门日报》2010年6月2日，第B02版。
[7] 参见娄胜华《功能分殊：咨询机构革新的切口》，《澳门日报》2006年12月7日，第C12版。
[8] 刘学燕：《浅析我国政府新闻发言人制度的效能性和局限性》，《成都行政学院学报》2009年第4期，第15页。
[9] 卜正珉：《公共关系——政府公共议题决策管理》，扬智文化事业股份有限公司，2003，第142页。
[10] 陈晓莉：《纵论中国政府发言人制度》，《国际公关》2006年第2期，第333页。
[11] 卜正珉：《公共关系——政府公共议题决策管理》，扬智文化事业股份有限公司，2003，第169页。
[12] 张庆福、吕艳滨：《论知情权》，《江苏行政学院学报》2002年第1期，第106页。
[13] 张衠、丁波涛：《公众信息获取权的法理基础——基于知情权的研究》，《图书情报知识》2009年第5期，第94页。
[14] 李亚、李习彬：《行政体制改革与阿什比定律——关于我国政府管理模式变迁的控制论解释》，《北京行政学院学报》2006年第5期，第20页。
[15] 《陈海帆重申精兵简政乃施政重心》，《华侨报》2015年4月23日，第11版。
[16] 《陈海帆：四工作精兵简政》，《澳门日报》2015年3月17日，第B01版。
[17] 陈天祥：《政府机构改革的价值逻辑———兼论大部制机构改革》，《中山大学学报》（社会科学版）2012年第2期，第155页。
[18] 赖秀华：《迎难而上——访行政法务司司长陈海帆》，《商讯》2015年8月，第41页。