第三节 集疏运体系建设需求高与各方协调不畅的矛盾突出

一 集疏运体系建设不完善，基础设施短板仍在

随着陆海新通道的建设发展，北部湾港的吞吐量及货运量增长迅猛。据统计，北部湾港2019年全年累计货物吞吐量2.331亿吨，同比增长17.97%，且根据最新《广西北部湾港总体规划修编》可知，预计到2025年，北部湾港港口吞吐量突破5亿吨，集装箱吞吐量突破1000万标箱。^[28]快速增长的趋势给港口基础设施的建设带来压力的同时，也对新通道的集疏运系统提出了更高的要求，但根据现有条件来看，还存在着诸多的掣肘。

一是公路铁路运输网络还未形成。首先，是高速公路网还未建成，目前通往北部湾港口、场站和主要物流园区的公路相对欠缺，如广西贸易重镇玉林松旺镇到北海铁山港、首府南宁经钦州到防城港、边境市崇左到水口等对陆海新通道有重要支撑作用的高速公路，以及南宁、崇左到硕龙口岸和峒中口岸等通往沿边口岸的高速公路都还未修建，在一定程度上制约了广西本地货物和口岸货物经北部湾港出海的便捷性。其次，连接港口的整体干线和局部支线铁路及场站都需加快建设。一方面，川黔铁路、黔桂铁路等干线铁路仍为单线，承担旅客运输时运能已接近饱和，货运功能相对较弱，且重庆与柳州之间还需绕行，缺乏直连铁路。另一方面，钦州铁路集装箱中心站虽已建成，突破了国际铁海联运班列的瓶颈，但北部湾港部分进港铁路还未建成，新通道整体的畅达性还不够。另外，随着新通道辐射腹地和影响范围的不断拓宽，铁路网的扩大刻不容缓，而连接新通道的其他铁路建设起步较晚，大多数还未开工，如南昆铁路百色—威舍段二线、黔桂铁路二线等线路，以及黄桶—百色铁路、贵阳至南宁、怀化至柳州等新线。

二是航运港口等基础设施亟须改造优化。随着货物贸易量的显著增加，航空网络的建设也将更为重要，而南宁吴圩机场和北海机场现有的货运设施、航站楼、航运口岸等基础设施将难以满足未来发展的需求，亟须升级改造，此外，北部湾港不仅国际国内班列航线少，还未实现东南亚主要港口全覆盖，而且专业化深水泊位缺乏，深水航道不足，仓库、堆场、装卸设备等生产设施和生活配套设施数量少，设施智能化水平发展滞后、物流装卸速度低，仓储和码头建设分散零落等其他配套设施落后等一系列难题凸显。

三是多式联运体系建设还存在诸多不足。首先，新通道的专业码头、铁路专用线和专业场站等多式联运的重要节点数量不足，分布结构不够合理，且装备不足和操作能力有限等问题在运输方式转换时尤为突出。其次，整个通道的多式联运体系在管理与服务方面相对欠缺，一方面规章制度还未实现统一，目前铁路、公路、海运系统在货物承运人、托运人之间的责任边界、保险、理赔等方面的规定都不尽相同，多式联运的运输规则、货物品类界定、安全管理、保险理赔也还未能保持一致。另一方面，多式联运系统的信息接口和数据转化统一标准未建立，同时也还未实现对货源、运输、单据、金融等数据的共享和衔接。并且，与充分考虑运输成本和效率、仔细考量客户需求、尽量优化运输组织方式、实现全程“无缝衔接”的目标还存在较大差距。再次，多式联运模式和服务产品的创新性不足。当前新通道的多式联运体系还未能实现铁路、水运、公路、航空等物流体系的“零距离、零换乘”接力运输，且通道沿线各省区还未出台相关方案或激励政策，积极探索更为先进的多式联运服务产品，如更加安静、环保、高效、智能的多式联运系统，以及可实现驾驶、作业等全过程无人化、无拥堵、无干扰的远程智能化操控系统等产品。

二 海运和铁路系统差距大，铁海联运协调机制缺失

随着《西部陆海新通道总体规划》的推出，新通道沿线各省区都在极力推进集疏运体系的建设，并且都有明确的目标和可行的实施方案。不过，在实际操作层面上，依然存在诸多的困难。以广西为例，为充分发挥区位优势，北部湾港口的海运已基本实现市场化运营，达到与国际接轨的水平，但与铁路体系在接轨中还存在如下几个方面的问题：

一是对货物品名的认定不同。北部湾港海运系统和广西铁路运输系统对货物品名的认定具有一定的差别。例如，对危险品的认定有区别，大豆在海运中属于正常品类，在铁路运输中就是危险品。可是，货物认定的差别间接缩小了可运输货物的范围，在实际意义上减少了货源种类。

二是关于铁路运价下浮的差距。对比其他班列，如中欧班列、成都—宁波班列以及长江水道的沿江班列，其运价下浮的力度最大可到45%，而当前陆海新通道的班列最多可以下浮至30%而已，且仅有通往四川和贵州方向的班列可享受此运价浮动比例，其他班列大多仅能享受7%—10%的下浮比例，与湛江港相比就有巨大差距。

三是各类标准的不统一。一方面，是货物计价政策的不同。海运运输时，货物量越大，享受的价格越优惠，而铁路系统则刚好相反，即货物的价格与重量成正比。货物种类和运价是综合物流成本的关键，决定了运输的资金成本和时间成本。当运价问题不能解决时，综合物流成本依然较高，北部湾港的时间优势难以充分体现。另一方面，是其他标准的不统一。铁运和海运系统在业务操作模式、货物运输手续办理、货物装载要求等方面都存在较为显著的标准差。各类标准的不统一容易导致需要掏箱重装、铁路拒绝运输等情况的出现，铁海联运难以实现真正的一体化。此外，由于铁路系统的特殊性，尽管与企业有合同为证，也难以保证契约的实施，使货物运价的不确定性高。

三 新通道统筹协调机制缺乏，平台建设比较滞后

西部陆海新通道的建设涉及诸多国家和地区，因而在建设过程中必然会面临关于参与方协调合作的体制机制、产业分工与协调、基础设施建设、国际投资贸易规则等一系列宏观问题和较多实施层面上的微观问题。例如，新通道国内省区与沿线国家在国际运输规则、跨境运输标准与规范等方面尚未有效对接；港口集疏运网络覆盖范围广，基础设施建设资金需求量大，相关政府财政压力大；由于冷链系统运力不足、装备短缺、价格较高或标准不配套等各种因素，而无法满足甘肃等地农副产品的运输需求；通关进度慢、效率低，重庆、四川等地依然有大量货物不走北部湾港；通道沿线产业园区、物流园区和港口的集疏运体系建设相对滞后，通道经济发展不起来等种种问题。然而，这些问题对沿线各省区而言，仅凭“一己之力”是难以解决的，既需要各省区的发改部门、商务部门、交通部门、港务集团、产业园区等相关部门齐心协力建设，也需要更多的合作平台和开放平台促进新通道的发展，但目前依然存在较多瓶颈。

一是新通道建设的统筹协调机制亟须构建。一方面，在国家层面上还未设有专门机构或领导协调小组来统筹陆海新通道建设。虽然新通道沿线省区已初步建立了政府间的沟通机制，但在通道的制度一体化建设、共建共商合作机制构建、各省相关政策及标准对接、基础设施项目建设的时序安排、集疏运体系合力建设等方面，还缺乏一个“总指挥”，以协调陆海新通道相关国家在道路、口岸、资源、信息方面的相通，以及促进国内沿线省区在物流、贸易、产业和利益方面的协同。尽管广西已经率先成立了“西部陆海新通道指挥部办公室”，但重庆、四川、贵州、甘肃等省市还未成立相关部门，且这些部门之间的协调沟通机制尚待构建。而且，首次陆海新通道建设的省部级联席联络员会议虽已召开，但会议机制还不成熟，会议辐射范围还有待扩大。另一方面，新通道国内沿线关检部门的合作还需加强，尤其是在共同推进通关效率的提高，以及与东盟国家的“两国一检”试点的推进方面。此外，集疏运网络的公路、铁路、水运、民航与海关等不同地区不同部门之间的协调机制也尚未建立。

二是港口之间的协调管理机制有待建立。海南洋浦港具有打通中国西部地区至新加坡的直航通道，是我国沿海港口货物运至东南亚市场的中转站，更是陆海新通道的新支点，而广西北部湾港则作为陆海新通道的关键“龙头”，与其既有竞争又有合作的关系。作为新通道的枢纽部分，两者都扮演着十分重要的角色。尤其是在疫情肆虐、贸易摩擦、经济下行等大环境的影响下，北部湾港要实现集装箱吞吐量在2020年达到500万标箱的压力很大，若能通过海南洋浦港中转站合作，增加铁海联运的运输量，可有效提高新通道的竞争力。尽管在《西部陆海新通道总体规划》中已经明确了海南洋浦港的中转作用，但关于两个港口竞合关系的具体协调管理体制机制还未建立，对港口资源的充分整合与分工优化还未能有效实现。

三是新通道的平台建设和平台对接相对滞后。目前还缺乏能够跨区域、跨产业进行资源整合的能力，支持多式联运发展的贸易物流信息平台、国际物流基地、分拨集散中心等平台。同时，也缺乏利用亚洲基础设施投资银行以及多元投资主体、多资本进入的能够解决基建资金问题的融资平台。此外，还缺乏与国际平台、电子口岸的有效对接，如与东盟的（ASW）单一窗口的对接，该窗口连接并整合了东盟成员国的国家单一窗口，可在成员国之间实现贸易文件的电子交换，有效促进了东盟经济一体化。然而，我国目前还未能成功对接该窗口，在一定程度上制约了新通道贸易便利化水平的提升。