既有约束条件下宁夏高质量发展的思考
杨旭东
党的十九大报告明确指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变经济发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻坚期。因此，必须坚定不移地贯彻创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，着力推动经济社会的高质量发展。
那么，宁夏推动高质量发展，面临着哪些约束条件？会出现怎样的发展趋势？着眼点与着力点应放在哪里？这些都是摆在宁夏面前需深入思考和亟待解决的问题。
一、高质量发展的着眼点
（一）正确理解高质量发展
高质量发展是我国新时代发展的主旋律。高质量发展，应当从两个方面去理解和把握其深刻内涵。一方面，从狭义的或微观的角度去理解把握，即注重产品质量、企业经济效益、全要素生产率提高等，以及与这些技术经济指标相联系的新技术、新工艺、新模式、新业态等要素与手段的创造和应用。另一方面，要从广义或宏观的角度去理解和把握，即强调发展理念、战略功能定位、经济结构特别是产业结构、城镇发展和城乡关系、生态和环境、交通等基础设施，以及相应的地理空间布局的合理化和科学化。
作者简介：杨旭东，中共宁夏区委党校教授，主要从事宁夏区域经济、马克思主义经济学教学和研究。
（二）宁夏高质量发展的着眼点：宏观性、战略性
重视微观意义上的高质量发展无可厚非，企业更应如此。但是，在由高速增长向高质量发展转换时期，政府更应重视宏观意义上的高质量发展问题。只有首先建起既符合党和国家精神与要求，又符合宁夏实际的科学合理的高质量发展的战略性框架，微观意义上的高质量发展才有整体效应和可持续性。为此，首先要充分考虑宁夏高质量发展的约束条件。
二、宁夏高质量发展的约束条件
（一）生态环境约束
坚持人与自然和谐共生，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。“绿水青山就是金山银山”是习近平生态文明思想的突出特征。党的十九大报告提出，要像对待生命一样对待生态环境，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式。2019年9月，习近平总书记在郑州主持召开的黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话中，为黄河流域地区定下了“生态优先、绿色发展，以水而定、量水而行”的原则。具体到宁夏，习近平总书记更是充满着“环境优美”“建设美丽新宁夏”的希望和要求。因此，生态优先，是宁夏高质量发展最硬和最基础的前提。
（二）主体功能区约束
“十二五”期间，国家开始实施主体功能区政策。按照国家精神，宁夏沿黄市县区属国家级重点开发区，固原市原州区属自治区级重点开发区。限制开发区包括两个部分，其中农产品主产区为北部引黄灌区；重点生态功能区为南部山区和中部干旱带以及沿黄市县部分乡镇。禁止开发区包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地等。目前，其面积占宁夏国土面积的比重已达10%以上。总体看，宁夏大部分地区属于限制开发区和禁止开发区，并且从趋势上看，限制开发区域有日益扩大、限制开发强度有日益严格之势。
（三）资源约束
从自然条件看，制约宁夏发展的因素突出表现在两个方面：一是地理位置偏僻，远离人口密集区，远离市场，远离经济、教育、科技中心以及运输成本高昂。二是水资源少，处于天然降水和地表水、地下水均严重缺乏的“干渴”状态。从社会资源看，教育发展水平不高、人才严重缺乏、科研能力低下，是当前宁夏的真实写照。
（四）经济社会发展规律约束
经济社会发展是有其内在规律的，产业结构、工业、农业、资源利用、城镇发展、乡镇变化等均有其演进规律。并且封闭条件下是一种表现，开放条件下又会是另一种表现；自我平衡时是一种表现，需要外部能量平衡时又会是另一种表现，但无论如何，规律的内在性是不变的，因此形成约束。
以上四个方面，前两个是政策约束或主观条件，后两个是自然约束、历史约束或客观条件。宁夏的高质量发展，必须在这些约束条件下寻找出路。
三、宁夏发展趋势的基本判断
根据约束条件，宁夏今后的发展趋势，可以在以下两个关键问题上作出肯定性判断。
（一）战略功能重新定位：国家生态安全屏障
宁夏在全国到底处于什么战略地位，看来是一个需要重新认识和明确的关键问题。由于历史起点低，宁夏历来是靠国家补贴过日子的贫困地区，经济上长期以来在全国没有什么影响和地位。虽然“三线”建设时间宁夏以机床和仪器仪表工业基地被纳入国家发展战略格局，但随着特殊环境和条件的消失特别是随着改革开放，宁夏又被打回原形。20世纪80年代中期，贺兰山煤田被纳入以山西为中心的煤炭工业基地之后，宁夏经济才开始有了区域意义。进入新世纪之后，以与央企战略合作为基础，以神华宁煤集团为代表，宁夏才有了今天国家大型煤炭基地、国家能源化工基地、国家西电东送基地、国家煤制油基地等显赫地位。但在上述约束条件特别是生态环境约束条件下，这些战略功能定位和地位，似乎要被“国家重要的生态安全屏障”这一更重要、更鲜明、更具全国意义的战略功能定位所取代，至少会弱化原有的定位和地位。习近平总书记明确指出：“宁夏作为西北地区重要的生态安全屏障，承担着维护西北乃至全国生态安全的重要使命。”这在客观上，不仅由改善宁夏自身生态环境脆弱状况需要所决定，更由宁夏在全国所处自然地理区位所决定，同时受宁夏经济规模甚小、乃至于在全国经济总量中几乎可以“忽略不计”的现实所影响。
（二）发展理念彻底更新：生态优先
如果宁夏作为全国生态安全屏障这一最高定位或根本性定位得到明确确认，那么宁夏发展的具体理念必须进行革命性变革，即必须由目前在“发展不足”这一判断基础上形成的“做大经济总量”的导向，转变为以生态优先为基本遵循。生态优先的实质，就是当经济发展与生态环境保护发生矛盾时，经济发展必须为生态环境让路，“宁要绿水青山，不要金山银山”（习近平语）就是必然的选择。这不仅要求我们在提出宁夏各种发展的设想时、在作出宁夏各种发展的规划时、在制定宁夏各种发展的措施时，首先要以生态优先理念为指导，还意味着在传统思维定势和发展方式轨道上继续前进的空间越来越窄，原有的“鱼和熊掌兼得”的努力越来越难以为继。其原因，除前述因素外，是做到“两个维护”的必然要求。
四、推动宁夏高质量发展的几点建议
（一）提高认识，正确对待
确立国家生态安全屏障的战略功能地（定）位，坚持生态优先原则，放弃以做大经济总量为首要目标的理念和追求，转而以生态环境保护和建设为第一要务，是宁夏在中国特色社会主义新时代的新使命和新担当，是增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”的具体体现。即使有“舍弃”和“牺牲”，也是局部的，换来的是全国的生态安全和整体的经济社会的高质量发展，从长远来看，也是宁夏实现高质量发展所必须经历的“阵痛”。
（二）深刻调整产业结构，在绿色发展上寻找出路
以生态环境保护为己任，并不是不要发展，而是要在绿色发展上寻找出路。习近平总书记深刻指出：“生态环境保护的成败归根到底取决于经济结构和经济发展方式。”经济结构的核心在于产业结构。因此，寻求绿色发展，首先要对宁夏现有的产业结构作出革命性调整。
在工业上，一是彻底放弃以“挖煤、发电、烧石头”为中心的工业传统发展之路，对“两高一资”、倚重倚能工业实行零增长，甚至一定程度的负增长（特别是属基础工业阶段的采掘、原材料加工等工业）政策，以完全适应生态优先的原则要求和排放强度、总量双控制的具体要求。二是对一些建材工业（如水泥、砖瓦、砂石等）同样实行零增长或负增长政策。三是对一些有较严重污染的工业（如制药、橡胶制品、精细化工等），也必须严格限制。四是开展新一轮高质量、大规模、持续性的，以非污染或轻污染工业为主的招商引资活动。历史已经证明，无论是过去还是现在，引进外部力量，是推动宁夏这样的贫困落后地区工业超常发展的决定性因素。五是用好用足东西合作机制，特别是在工业园区建设上，应更多地确立以东部发达地区为主的管理体制。在园区用地上，提高土地利用效率，同时不再批准动辄数百亩、数千亩的基础工业用地项目。
在农业上，一是坚持“自给平衡”原则，以保证口粮为核心，不再追求粮食总量的扩大（除非是单位面积产量提高所致）。二是除国家规定保护的耕地特别是永久性基本农田以及满足占补平衡所需扩大的耕地外，不再扩大耕地数量。现有非保护耕地中，该退耕还林还草的坚决退移，或者实行轮耕轮休，或者退出后让其恢复自然状态。三是严格限制耗水型农业发展，缺乏水源充分保证的，坚决退出。四是农村引水工程以人畜饮水为目标，不再以农田灌溉为目标。现有以农田灌溉为主的引水工程营运规模，如需缩减的，应当缩减。
在服务业上，一是实行更有力度的支持政策，着重鼓励服务业发展，对标全国水平，逐渐建立起以服务业为主的产业结构框架。二是把旅游业放在服务业发展的核心位置。对此，要加快高铁建设，可以预计，高铁开通将使宁夏旅游业迎来一个“井喷”时代。同时要建设银川国际航空枢纽机场，把吸引外国和境外游客作为促进宁夏旅游发展的又一生力军。特别要依法处理好生态保护与旅游的关系，避免简单粗暴地以保护生态为名、行伤害旅游发展之实的行为。三是尝试以服务业为主，扩大对外开放，广泛吸引外资。四是建设“光彩城市”和“夜经济”。夜经济是日经济生产、经营、服务、创造的延续，实际上是开辟了服务业另一个发展空间，对促进经济增长和满足人们美好生活需要有重要作用。而夜经济发展的前提或基础是光彩城市建设。目前，宁夏城市特别是首府银川的夜间照明系统和夜景建设处于全国大中城市的落后状态，“夜景基本靠路灯”是其真实写照，亟待改善。
（三）加强生态环境保护和建设
作为国家生态安全屏障，加强生态环境保护和建设是义不容辞的责任和义务。一是积极争取设立国家公园。如贺兰山国家森林公园、六盘山国家森林公园等。目前，一方面要加强对这些区域的保护和修复；另一方面要加强研究论证，积极向国家有关部门申请报批。二是积极向国家申请以省域为单位的生态环境保护体制机制改革试点省份，以便高起点、高标准、大规模、法治化地开展生态环境保护和建设工作。三是借鉴长江经济带大保护、大治理的成功经验，按国家要求，积极研究黄河宁夏段大保护、大治理的思路，测评由此可能给经济社会发展带来的各种影响乃至风险，制订具体的规划和行动方案，并付诸实施。四是开展大规模的生态空间整治，除自然修复区域之外，对适宜进行的沙漠化治理、荒漠化治理、水土流失治理、河道萎缩积淤治理、生态防护林建设等，摆在更加突出的位置，加强投入，强化实施。五是根据实际情况增设更多的各类保护区，合理扩大限制开发区特别是禁止开发区范围和面积。经过不懈努力，改变目前生态空间布局破碎状况，形成科学合理、系统完整的生态屏障，提高生态系统服务价值的整体效益和效率。
（四）抓住城乡建设的着力点
城乡建设与生态环境保护也有着直接或间接联系，应当重视。在城镇建设上，集中力量发展以银川都市圈为主、以银川市为核心的地级市建设，主要任务是扩大人口规模。银川市三区两县人口规模要向大城市（100万～500万）目标迈进，其中城区人口（三区人口和两县县城人口）至少在今后10～15年内要集中全区40%（以总人口800万计）以上的城市人口，其他几个地级市城区人口要向中等城市（50万～100万）目标迈进。县城镇规模适当扩大。一般的镇由于发展空间有限，既无必要鼓励人口集中，也无必要进行强化建设。之所以鼓励人口向地级市集中，一是城镇化趋势使然，二是可以为生态环境留出更大的空间。在乡村建设上，应把重点放在灭失村庄的整治和撂荒土地的管理上，并使其服务于农业生产发展和生态环境保护。
（五）做好宣传和预防工作
如果宁夏确实由以经济发展为第一要务转为以生态环境保护为第一要务，那么，在一个时期内宁夏经济可能会面临阵痛，特别是工业经济可能会出现一定程度的衰退，由此可能引发系列性问题。对此，首先要做好宣传工作，向公众充分阐释战略转型的必要性、必然性及其重大意义，并指明宁夏未来发展的光明前景，以求得思想的统一和行动的自觉。其次，要精心研究、分析和测算战略转型可能带来的新问题、新矛盾、新困难，做好应对预案和提出具体措施，防止风险性事件的发生。
（六）取得国家大力支持
战略功能和定位的变化以及由此带来的原有发展目标的根本性转型，无论是从生态环境保护、治理、建设看，还是从持续提高人民生活水平看，其投入都是巨大的，对宁夏来说是“不可承受之重”，因此需要国家大力支持。所以，需要研究提出国家对宁夏的一般转移支付、生态补偿、大型基础设施建设、生态保护治理投入等政策和资金支持的要求。