第一节　正视转型困境

政府投融资平台在运作中存在的问题由来已久，在地方政府城市基础设施建设需要持续加大的背景下，平台公司的风险隐患一直隐而不发，并且在此前两次金融危机中，各种风险不断累积。直至中央提出要清理地方政府债务、剥离平台公司政府融资职能，这一重要隐患才引起重视。2010年至今，从中央到地方连续发布推进政府投融资平台市场化转型的相关文件，投融资平台公司的转型日趋紧迫。

转型绝非易事，投融资平台公司所面临的困境不容小觑，主要体现在金融资本、组织结构、转型方向三个方面。

一、金融资本困境——企业生存层面的困难

自创立之始，政府投融资平台就以政府信用为背书，承担为地方政府融资偿债以及推动基础设施建设的职责。推动投融资平台市场化转型，就意味着平台公司将以独立主体的身份存在于市场经济体系中，完全竞争、自负盈亏、自担风险。实现这一“转身”，更好地解决平台公司积存债务数额巨大、新增融资困难、现有融资结构不合理等金融资本方面现存的问题，势在必行。

（一）存量债务偿还压力大

政府投融资平台由各级地方政府及部门出资成立，在运行过程中依靠政府信用进行融资，到期债务一般由地方政府财政拨款、补贴及相关配套款项进行偿还，从而导致其对地方财政的依赖性较高。

2014年颁布的《预算法》与国务院发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号）文件，规定“剥离投融资平台公司政府融资职能，投融资平台公司不得新增政府债务”，明确划清了政府与投融资平台界限，政府债务只能通过政府及其部门举债，不得通过平台公司举债。

2014年，财政部发布的《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法的通知》（财预［2014］351号）进一步明确了政府承担债务的责任范围，除地方政府债券和清理甄别认定的2014年年末非政府债券形式存量的政府债务之外，地方政府不再对投融资平台公司的债务负责。

此上文件重新界定了地方政府与投融资平台之间的职能和债务承担范围。一方面，投融资平台不再承担地方政府融资职能；另一方面，除已经厘清界定的部分外，地方政府也不再为投融资平台的债务负责。地方政府投融资平台因此面临独立偿还大量积存债务的巨大压力。

（二）实现新增融资困难多

转型后，投融资平台不再承担地方政府融资职能，成为独立的市场主体，这意味着平台公司的新增融资必须以投融资平台公司自身资本和信用为基础进行融资，不能再由政府信用进行担保。

从现实角度看，投融资平台公司自身的属性尚不同于一般市场主体。投融资平台成立的目的是为地方政府承担“代融资、代建设、代偿债”的职能，因此，承接了大量公益性基础设施的建设和维护工作。即使成功转型，也必须继续推动相关公益性业务，正是这部分非营利性项目会导致投融资平台的总体盈利能力降低、现金流量减少，在一定程度上限制了平台公司新增融资的能力。

（三）融资结构较为单一

在融资方式上，投融资平台公司还存在融资手段相对单一、融资期限错配等问题。

目前，银行贷款依然是投融资平台最主要的融资渠道。据统计，平台公司一半以上的项目融资来源于银行贷款，所融资金绝大部分用于城市基础设施建设项目，依靠地方政府进行隐性担保和偿债。转型后，政府投融资平台需依靠自身资产为非营利性的公共基础设施建设向银行进行贷款，其旧有融资手段是否依然有效尚且存疑。

在融资结构设计上，投融资平台公司存在存贷款期限错配问题。公共基础建设运营资金投入期限长、成本收回慢，而银行贷款的期限普遍比项目施工回报的期限短。银行贷款资金来源短期化遭遇资金使用长期化，使一些投融资平台“借新债还旧债”，又进一步加剧了现金流不足的难题。

二、组织结构困境——企业制度层面的障碍

长期以来，政府投融资平台在内部管理结构上采取“政企不分”的模式，其内部治理结构与现代企业制度严重不符。这是投融资平台在转型过程中必须解决的重大问题。

（一）公司运营不独立

政府投融资平台是依据公司法规定成立的公司法人，然而，其在实际运营中依然存在公司资产和业务经营不独立的情况。

政府投融资平台是由地方政府及其部门出资设立的，公司的财产性质为公有制。投融资平台虽然名义上对出资资产具有控制权，但在实际经营中需听从地方政府安排，由地方政府直接或者间接支配公司资产，投融资平台资产不具备独立性。

在公司运营方面，投融资平台的职能是分担地方政府的事权和融资压力；在经营方面，则由地方政府根据当地经济发展需要，向投融资平台下达行政指令安排任务，平台公司负责具体实施。平台公司的发展和运营不具备独立的目标和计划，而是以完成地方政府交办任务为目标，并不考虑公司自身发展和经济效益。

（二）人员任免行政化

政府投融资平台在公司内部人员组成和任免方面，同样与地方政府紧密相连。

投融资平台的主要负责人和财务人员皆由地方政府直接委派，人员变动采取任期制，且相对频繁。由于投融资平台承接项目从融资到施工完结周期较长，容易出现因负责人变动导致项目进展和结算不够顺畅的情况。

投融资平台的主要负责人一般被纳入政府组织体系进行管理，甚至由政府部门负责人兼任。在同时兼任双重甚至多重职务的情形下，投融资平台的负责人受政府干部管理制度约束，受实现投融资平台功能的影响，大都将政府安排的任务放在首位，而让渡投融资平台的自身利益。平台公司内部的董事会、监事会等治理体系形同虚设，无法发挥实际作用。

（三）绩效考核激励不足

政府投融资平台在对一般员工的管理上，存在着绩效考核不科学、奖惩制度执行效果差、员工培养体系不健全等问题。

长期以来，政府投融资平台以完成政府任务为主要考核目标，忽视对经济效益的考核，在设立考核指标上与转型后投融资平台独立市场主体的要求不符。

同时，政府投融资平台通常被动接受政府指挥，因此，在对员工的考核上，绩效考核和奖惩制度不衔接，对员工的激励不足。由于投融资平台转型前的业务内容相对单一，员工拓展新业务的压力较弱、技能储备不足，平台公司本身也未构建起系统的培训和晋升通道。

三、转型方向困境——企业运营层面的难点

政府投融资平台实现转型，就是脱离政府融资职能，转向市场化经营的方向。转型后，投融资平台的职能将会发生重大调整，公司经营内容和发展方向也需要重新明确。做好这方面的抉择取舍，平台公司面临的困难可能更多。

（一）资产管理不科学

一直以来，政府投融资平台的业务体现着政府职能的延伸，其公司资产管理制度与独立市场主体的要求不符。

由于投融资平台承担当地政府融资与公益性项目的建设，且依靠政府进行融资和偿债，在对资产的划分上，往往是依托项目成立管理小组，并不以“是否盈利”来划分资产属性，管理的针对性较弱。在平台资金管理方面，因为平台公司与政府的联系紧密，因而政策性过强，对资金来源与运用、本息偿还、偿债资金渠道等方面难以进行确切的计划安排。

同时，投融资平台风险预警管理机制普遍缺失。没有建立风险预警机制及偿债备用措施等较为系统全面的风险防范和救助机制；没有建立内部审计部门和相关机制，无法对平台公司内部的债务规模、债务组成结构和安全性等进行定期审计评估；没有针对潜在运营风险制定防范措施及应急预案。

（二）职能定位不明晰

政府投融资平台原本承担着为地方政府“代融资、代建设、代还债”的职能，实现市场化转型，必然要求投融资平台与政府信用“脱钩”。投融资平台作为独立的市场主体，不再承担政府融资职能，其市场定位必须重新调整、明确。

目前，已经开始转型的政府投融资平台在重新定位时，选择了几种不同的路径：有的通过增加实体业务，转型为实体国有企业；有的通过整合区域资源、扩充服务链，成为区域性实体运营商；还有的通过高端定位，实现资本和资产的同时运营。在具体实践中，各平台公司应根据自身条件，更好地选择平台转型后的职能定位。

（三）新增业务不熟悉

政府投融资平台进行市场化转型，意味着平台公司的业务将不限于融资和基础建设领域，将会新增营利性经营业务，实现企业的“自我造血”功能。转型前，地方政府投融资平台并不将盈利作为经营目标，也未涉足过竞争性领域，对新业务、新市场不熟悉，是转型后平台公司必然面对的挑战。

投融资平台公司成为市场主体后，自主经营、自负盈亏、独立承担经营风险，政府财政将逐渐切断对其的资金支持。如何在继续承担公益性项目的同时，实现收支平衡和企业盈利，对投融资平台来说同样是个考验。

应该看到，转型前，投融资平台业务相对单一；转型后，平台公司作为独立的经营主体，其业务范围将不再局限于建设领域，将会参与到市场竞争中，增设新的营业方向和内容。对此，投融资平台一方面存在资金运营压力，一方面存在人员能力素质不足的问题，急需对新增营业内容进行前期调研和能力储备。