农村公共服务覆盖：进展、趋势与政策建议

摘要　清华大学中国农村研究院2014年暑期组织高校在校学生对全国22个省69个县219个村庄的4719户农户进行问卷调查。调查表明，伴随着新农村建设的不断推进，农村基本公共服务供给日渐完善。义务教育的学杂费减免政策有力地减轻了农户的教育负担；“新农合”发展迅速，几乎覆盖全部农村人口，有效减轻了农户的医疗压力；“新农保”增速较快；农村金融服务有了明显的改进。但现行公共服务体系存在的问题也比较明显：撤点并校后学生通勤与寄宿问题突显；“新农合”覆盖后出现“重复参保”现象，急需建立城乡一体化的医疗保障体系；“新农保”缴费档次与收益“倒挂”，绝对保险率仍有较大提高空间；农村金融服务仍供不应求。总而言之，教育、医疗和社会保障等方面的公共服务要继续提高水平，而农村金融相应于现实需求需有质的飞跃。

关键词　农村公共服务　义务教育　新农保　新农合　农村金融

2014年暑期，清华大学中国农村研究院组织高校在校学生开展“转变中的村庄”调研。调查结果显示，农村基本公共服务的普及极大地改善了农村居民的生活状况，但仍存在一定的不足，农村公共服务体系需要进一步完善。

一、农村义务教育与成人培训

（一）农户子女义务教育阶段支出压力较小，政策优惠得民心

在义务教育阶段，农村子女上学普遍得到政策优惠和支持。其中，免教科书费和免学杂费是两项重要的减免措施。此外，学校还有寄宿生活费补助和助学金支持，但主要是针对贫困学生。对于减免学杂费等措施，家长普遍持肯定态度。受访农户中，几乎没有人反映存在学生的学习费用负担问题。同时，在对教学满意度的调查中，各省际与地区间的满意度差异不大，东部、中部、西部地区的教学满意度基本上稳定在80%左右，如表1所示。

（二）撤点并校后教学质量虽得到改善，但也带来学生通勤与寄宿问题

由表2可知，在受访的219个村庄中，有完整小学的村庄有89个，有教学点的有7个，两者合计比例为43.8%。其中，有100个村庄曾有小学，但后来因撤点并校，学校被撤除，被撤比例为45.6%。幼儿园与托儿所也存在撤点合并的现象，被撤比例在20%以上。总体来看，撤点并校现象普遍，约涉及近一半村庄。

撤点并校带来两方面影响，这在农户对当地教育的评价中得以体现。有56%的农户对当地村庄的办学条件表示满意，满意的主要原因是：教学硬件变好、教学质量提高和费用降低。这几方面正是撤点并校带来的正向影响。但其中也有18%的农户对当地教学不满意，25.6%的农户满意度一般，满意度不高的主要原因是：路程太远、路不好走，学校缺乏优秀老师和设施条件太差。其中，农户对子女上学的路程距离意见最大，占不满意原因的比例为39%。学生上学路程平均为17.5公里，平均用时40分钟。这对于中小学生而言，无疑是较远的距离。学生原本可以步行上学，现在则需要借助交通工具。学生步行上学的比例为41%，骑自行车上学的比例为12.3%，家长用摩托车／三轮车接送的比例为15.3%，乘坐校车和公交车的比例为28.4%。可见，上学路程远增加学生上学的交通费用和家长的接送程度。与此同时，另一个影响是带来学生寄宿问题，学生寄宿比例增加至近三成，而学校的寄宿条件却无法令学生和家长满意。

（三）农户接受培训的比例偏低，且主要集中于种植养殖方面，管理与市场类培训不足

农业科技的普及和农民信息化的武装对农村发展发挥着越来越重要的作用。但调查结果显示，在4719户样本农户中，仅有909户农户参加过专业技能培训，占比为26.6%，而且地区间农户接受培训的比例基本相似，如表3所示。东部地区并没有因为经济更发达而对农民培训的力度更大。

农民接受的培训主要集中在农、林、果木种植管理和养殖技术培训两大方面。种植养殖相关的培训占培训总量的63.2%，农机具操作与手工艺技术培训也占一定的比例。从农户目前接受的培训内容来看，注重生产实践的农业技术类培训较受欢迎，而市场信息与管理方面的培训略显不足，仅有10.3%的农户参加过市场推广与营销、农业经济管理方面的培训。相应于农产品市场化进程和农产品电商化大潮，农户的市场信息类培训还应重点加强。

二、“新农合”的普及与农村医疗

（一）“新农合”几乎覆盖全部农村居民

新型农村合作医疗（简称“新农合”）是由政府组织、引导、支持，农民以家庭为单位参加，个人、集体和政府多方面筹资的惠农政策，其筹集方式是“政府拿大头、农民出小头”。根据清华大学中国农村研究院2012年“百村调查”结果显示，当年农户参加“新农合”的比例是82.3%，时隔2年，2014年调查时农户参保比例已达93.7%，这表明“新农合”发展较为迅速。但平均每人年度缴费额变化不大，2012年为72元／年，2014年为86元／年，保费水平稍有提高。

（二）农村居民“重复参保”现象严重

受访农户中，有9%的农村居民在参加“新农合”的同时，还参加城镇医疗保险，这说明有近一成的居民“重复参保”。“重复参保”现象的出现主要源自农民工群体在农村参加“新农合”，而在工作地又参加城镇医疗保险。“重复参保”虽可以提高对个体的保障程度，但也相应地增加个体的保费压力和财政资源浪费。有统计数据显示，“新农合”、城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险三大制度的全国重复参保率目前在10%左右，亦即超过1亿人“重复参保”，这一方面增加了居民的缴费负担，另一方面财政每年无效补贴超过200亿元。针对此现象，加强城乡医疗保险一体化势在必行。

（三）农户就医呈现“小病不出乡、大病去县城或省市”的特征

在受访的219个村庄中，有医疗点（卫生站或私人诊所）的村庄有184个。在对农民就医方式的调查中发现，当他们生小病时，一般会选择自己吃药（30.1%）、到村卫生所就医（38.9%）或到镇卫生所就医（11.1%），三者合计比例达到80.1%，如表4所示。农民日常生小病基本上可以在乡镇范围内解决，并且就医方式较为正规。

对于大病的治疗，农民的就医渠道会有所变化。他们几乎不会选择村卫生所或镇诊所，而是到县医院或省／市医院就医，两者合计比例近80%，如表5所示。

综合小病与大病的就医方式来看，农民生小病时有八成集中在乡镇范围内就医，而大病则有八成集中在省／／县医院就医。综合来看，农民目前的就医方式呈现出“小病不出乡、大病去县城或省市”的特点，这一就医方式既保障农民有病可以得到有效医治，又没有造成医护资源浪费。

广大农民群众对于目前的就医状况普遍表示满意，有76%的农户认为农民的看病问题得到明显改善。但在普遍满意的状况下却潜藏着问题。在农民看病问题得到改善的同时，我们也看到现行的医保体系仍存在问题：农民普遍表示医生技术高了，但医生责任心太差；医保报销比例和总量高了，但医药费用太昂贵。这说明，农民认可当前医疗水平的提高，但在就医过程中，也深深地觉得医生的责任心太差；另一方面，因为“新农合”的普及和报销比例较高，农民看病时自己花费的费用确实减少了，但与此同时，农民也觉察到医疗与医药价格比不报销的时候要高出很多。所以，才会有个人负担比例低和医药费用高这样近似矛盾的现象。由此可见，单纯提高医疗保险的覆盖面还不够，还要规范医院的价格体系，提升医生的职业素养。

三、农村社会保障的覆盖情况及存在的问题

（一）“新农保”参保率增速较快，但存在缴费档次与收益“倒挂”的不合理现象

受访农户中有61.2%的农户家庭参加新型农村社会养老保险（简称“新农保”），相较于参加“新农合”的农户比例而言，这一参保率略显不足。相较于2012年，根据清华大学中国农村研究院“百村调查”结果，当年的“新农保”参保率为44.6%，时隔2年，“新农保”参保率取得较快增长。

“新农保”有多种缴费档次，最低档次是100元／年，最高档次是1000元／年。

农户参保缴费的数据显示，农户年均缴费160元／人，其中，绝大多数农户选择100元／年的最低档进行投保。这就形成“新农保”参保率低和参保档位低的“双低”现象。这一现象贯穿“新农保”试点时期和近年来的逐步推进阶段。究其原因，无外乎两点：一是农户对“新农保”政策的延续性有所怀疑；二是“新农保”的保险档次设置本身存在问题，这一问题表现为缴费档次与收益的“倒挂”现象。从表7可以看出，缴费档次越高，年投资收益率越低。就100元档与1000元档比较而言，100元档的年收益率为8.28%，而1000元档的年收益率仅为1.99%，两者收益差距有4倍之余。

“新农保”是农户需要长期投入的保险产品，而农户目前面对的是：政策可持续性不确定、现金不宽裕和低收入预期三重因素，因此，对于“新农保”的“双低”状况便可以理解了。要想提高“新农保”的参保率和参保档次，应相应地从政策宣传和收益调整入手。

（二）村村都有低保户和五保户，但低保标准偏低，不足以支撑贫困人口的日常生活

低保与五保政策主要是为救济农村贫困人口而设计，目的是保证农村贫困人口的基本生活得以维持，体现人道主义救助。从调查结果来看，几乎村村都有低保户和五保户。在调查的219个村庄中，99%的村庄有低保户，95.6%的村庄有五保户。但就村内的低保户人数与五保户人数来看，低保与五保虽然覆盖范围广，但涉及的总人口数并不多，见表8。

219个样本村庄中，低保户和五保户占总人口的比例仅为4.9%和0.5%，而且低保确定的标准也普遍偏低，家庭人均月收入低于240元才有资格申请。虽然相较于2012年176元的低保标准而言，有一定程度的提高，但从绝对值来看，这个标准相应于绝大多数地区的生活水平而言，还应该再提高。

四、农户金融需求与农村金融服务

（一）农户贷款需求满足程度不高

随着市场经济的深化与发展，农村居民的金融需求与日俱增，农村金融服务逐渐成为农村公共服务的重要组成部分。调查显示，农户贷款以中小额贷款为主，户均贷款4万元，且主要是短期贷款，一般贷款期限为1～2年，贷款主要用于建房和种植养殖业投资，也有较少用于教育和医疗领域。

在受访农户中，31%的农户表示近5年有借钱和贷款需求，如表9所示。相较于2012年，根据清华大学中国农村研究院“百村调查”结果，当年有36%的农户有贷款需求，时隔2年，比例并无太大变化。当农户有借钱或贷款需求时，一般有两个选择：一是向正规的金融机构申请贷款；二是通过民间渠道借款。在受访农户中，有25%的农户选择向正规的金融机构贷款，但能全额满足需要的并不多，全额获贷的比例为40%，其余60%的农户只能部分满足贷款需要或根本申请不到贷款，也就是说真正能从正规金融部门获得贷款的农户仅占有贷款需求农户总数量的10%。就贷款的满足程度而言，相较于2012年，也没有发生太大变化。根据清华大学中国农村研究院“百村调查”结果，2012年32.5%的受访家庭获得过贷款，而67.5%的家庭没有获得过贷款。

（二）开展农村信贷的金融机构主要是农村信用社和中国农业银行，其他商业银行较少涉足

目前，开展涉农信贷业务的金融机构有十余家，但是起主要作用的只有农村信用社和中国农业银行这两家，其他商业银行很少向农民提供贷款，这在农户的信贷申请机构中体现得较为明显，如表10所示。

总体来看，农户的信贷需求还不能得到有效满足。虽然金融机构在涉农贷款方面的保守行为有其合理性，但若想激活农村经济，必须增加涉农资金的投入。

五、完善农村公共服务的建议

综合上述各方面的分析，在充分看到农村基本公共服务达到一个较高供给层次的同时，也要看到在细节方面，还有很多需要完善和改进之处。

（一）增设校车和改善学校住宿环境，应对撤点并校的负效应

撤点并校带来的学生通勤压力和学生寄宿两方面的影响，已经成为家长对目前农村教育不满意的主要原因。针对这两方面可以采取相应的改进措施，比如增设校车业务，提高学生上学的便利程度，减小家长的接送压力；规范学生寄宿管理，改善学生的住宿条件和伙食水平。

（二）实现城乡医疗保障一体化，建立统筹城乡、惠民高效的基本医疗保障体系

目前，无论城乡，我国的社会保险体系覆盖面都较高，但伴随着农民工社会保障程度的提高和市民化进程加速，将出现越来越多的“重复参保”现象。因此，有必要建立城乡统一的医疗保障体系，将新型农村合作医疗与城镇居民基本医疗保险整合为城乡居民医疗保险，实现在基本制度、管理体制、政策标准、支付结算、信息系统和经办服务上的有机统一。

（三）调整“新农保”缴费档次与收益“倒挂”状况

在农村社会保障方面，无论是覆盖比例还是保险档次，都还有较大的提高空间。同时，要调整“新农保”缴费档次与收益“倒挂”的状况，应当鼓励农村居民在家庭条件允许的范围内选择较高的保险档次，这样更有利于建立稳固的农村居民养老制度。