第一章

新国家“新”在哪里？

美国革命之所以重要，并不是因为它创造了一个独立的国家，而是因为它创造了一个新的、不同类型的国家。

——斯塔夫里阿诺斯：《全球通史：从史前史到21世纪》

米利坚不设王侯之号，不循世及之规，公器付之公论，创古今未有之局，一何奇也。

——徐继畬：《瀛寰志略》

资产阶级的共和制、议会制和普选制，所有这一切，从全世界社会发展来看，是一大进步。

——列宁：《论国家》

今天的美利坚合众国，军舰纵横四海，财力富甲天下，影响力远播全球，虽然自2008年国际金融危机以来，“美国衰落论”此起彼伏，但这个世界上唯一超级大国的实力却是他国所难以望其项背的。

不过，两百多年前，刚刚独立的美国距离“世界霸主”还十分遥远。尽管大英帝国在北美独立战争中被打得有些灰头土脸，但仍是不可一世的“日不落帝国”，第一次工业革命已初露端倪；建立君主专制制度的法兰西，虽然处于革命的阴影之下，也依然是欧洲大陆首屈一指的军事和经济强国；雄心勃勃的沙俄帝国开始走上一条对内改革、对外扩张的称霸之路；太平洋彼岸的中国更处于康乾盛世的繁华时代，沉浸在万邦来朝的无限风光中。

相比这些处于世界中心的帝国，建立之初的美国处在世界边缘地区——尚未开化，属于蛮荒之地的北美大陆。与今日襟带两洋的辽阔国土相比，当时的美国只不过是一个占有北美东海岸狭长地带、领土面积不过83.56万平方公里的“蕞尔小国”。

不仅如此，在独立前的一百多年里，这13个英属殖民地的经济一直依附于大英帝国。无论是北部的工商业、中部的农业还是南部的种植业，都是在英国自由贸易的商业体系下发展起来的。离开了英国，这个百业待兴的国家能否独立生存还是一个问题。

更糟糕的是，北美大陆的生存环境并不安全，美国的独立在很长一段时间内受到英法的直接威胁。原先的宗主国英国并未放弃卷土重来的打算，不时在海上和陆上与美国制造摩擦和纠纷。曾是北美独立革命者盟友的法国也不甘心退出北美大陆，甚至打算取代日益衰弱的西班牙成为这片领土的主人。

然而，就是这个看似危机四伏的国家，却开启了堪称“石破天惊”的政治探索，创造了若干个“世界之最”，在近现代世界政治史上占据特殊地位：

——美国是最早从宗主国独立出来的殖民地，比拉丁美洲独立早了至少四分之一个世纪，远早于加拿大、澳大利亚、新西兰等原英属殖民地，更遑论其他亚洲、非洲殖民地的独立，也是唯一一个以战争手段从英国独立的殖民地国家。

——美国是最先建立并确立共和制的国家，被马克思称为“最先产生了伟大的民主共和国思想的地方”，梁启超则称美国是当之无愧的“世界共和政体的祖国”。相比之下，法国大革命虽然只比美国独立晚了十多年，可直到19世纪70年代，法国才正式确立共和制度。在这将近八十年的岁月里，法国人几经波折才最终选择了这一制度。

——美国还是第一部现代成文宪法的诞生地，这部宪法沿用迄于今日而不废，可谓“一成而不易，镂之金石，悬之国门”。

天下为公

古罗马神学家奥古斯丁讲过这样一个故事：亚历山大大帝曾擒获一名海盗，并问他为什么敢在海上横行无忌。这个海盗的回答依然“横行无忌”：“那么为什么你胆敢在整个世界上横行无忌？只因为我用一艘小船冒险，我就被称作贼，而你拥有一支庞大的海军，你就被奉为帝王？”^〔1〕

我们不知道亚历山大有没有心情回答这个诘问，但这个问题确实很重要。试问：同样是拥有暴力的组织，为什么一个是官，一个成匪？这个问题可以换种说法：为什么政府拥有暴力会被人认可，而山贼海盗拥有暴力就会被整治？

在美国独立之前，这对大多数王朝和帝国的统治者来讲“不是问题”，因为标准答案家喻户晓、十分一致。无论是欧洲的“君权神授”还是东方世界的“受命于天”，在这种语境下，所谓的国即统治者的家。在这个“家”中，统治者有权主导一切，包括暴力。所以，统治者拥有暴力并且使用暴力是合法的，被统治者寻求暴力则是谋反叛逆。

然而，缔造美国的精英们则对此有不同的看法，他们要推翻这些“天经地义”的说法和做法。早在1776年的《独立宣言》中，他们就宣称：

我们认为以下真理是不言而喻的：所有人生而平等，造物主赋予他们某些不可转让的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，人类才在他们之间建立政府。

第一届大陆会议现场

美国的建国者似乎也与历史上的“造反派”有所不同。这些北美独立战争的参与者曾是英国王室的子民，独立实际上就是颠覆英王派驻在殖民地的总督政府。但是，他们要的并不是“拉下老皇帝，我当新皇帝”。

正如《美国宪法》开宗明义所指出的一样：

我们合众国人民，为建立一个更完善的联邦，树立正义，保障国内安宁，规划共同防务，促进公共福利，并使我们的后代得享自由之赐福，特为美利坚合众国制定和确立本宪法。

这些建国者要建立的新国家既不属于某“家”，也不属于征服者或胜利者，而属于合众国的人民。人民的同意是政府合法性的基础，只有人民的同意才能给予国家以道德上和法理上的正当性，政府权力来源于人民的同意。

这就是西方政治学中所说的“民主”，中国近代开眼看世界的伟大先驱之一徐继畬用“天下为公”来形容它。古希腊雅典城邦曾经实行过民主制，但各种问题的出现却使之无法延续下去。当时的哲学家还曾对这一制度提出了质疑。例如亚里士多德曾认为，“人民的统治”并不是件好事，它极易变成“多数人的暴政”。两千多年前的古希腊城邦雅典就是用“民主”的方式处死了哲学家苏格拉底。

启蒙运动中，伏尔泰、卢梭、孟德斯鸠等理论家为“民主”找到了法理上的依据，但就连他们本人对“民主”的理念能否成为现实、如何变成现实都深感困惑和疑虑。即便是早早建立议会制度的英国，也依然保留国王作为国家元首和精神象征，是为“君主立宪”“虚君共和”。

在此之前，还从没有一个国家如此坚定地实施和完善“民主制度”，也没有一个国家可以把这一制度变成一种国际规范。与古希腊时期雅典城邦实行的直接民主不同，美国人另辟蹊径，找到了另一条天下为公之路——“代议制民主”，让公民选举代表，由代表来行使决策权。换言之，人民是国家权力的所有者，行使公共权力的人即统治者只是国家权力的使用者。人民通过选举来赋予那些担任公职者权力的使用权。被推选者作为选民的代表来行使公共权力，并受到选民的监督，以真正体现“天赋人权”。依据这种思想，掌握最高权力的公职人员必须经由民众选举产生。

这种选举方式被称为“有限的大众政治”。当然，再怎么有限，都源于大众。众议院是大众直接选举产生的机构，参议员则是由人民间接选出（因为州立法机构是大众直接选举产生），总统的选举方式较为特殊，但归根到底也是靠人民票选产生的。

在“代议制民主”下，国会和行政机构只是个雇工，干得好就接着干，干不好到点走人。怎样算干得好？怎样算干得不好？这个执政者自己说了不算，要由手执选票的公民来决定。从此以后，美国历届政府权力更迭，不需要像起义、政变那样“砍人头”，只需要按规矩“数人头”便可以了。这也宣告了“君主兵强马壮者为之”历史的结束：再也没有了君主，兵强马壮也不再能够帮助你成为执政者。

唯一例外的是联邦法院，大法官们不靠选举产生。因为从理论上讲，司法机构不属于代议机构，司法机构是法治最主要的捍卫者，它的责任是牵制选举产生的政府机构。由于不受选举影响，联邦法院可以充当“清醒的监督者”角色，避免在实践中出现“多数人”的暴政。

在如此大规模的疆土上实行代议民主制和三权分立，通过民众定期选举来产生政府首脑和立法机构，与司法机构相互制衡，是世界历史从未有过的政治现象。虽然如今我们已对此习以为常，但当时世界上的其他地区却依旧延续着“君权神授”“受命于天”的政治体制。

在18世纪，美国是一个殖民地社会，美国人则是在文明边缘深受君主制和等级制重压之下的臣民，可几乎就在一夜之间，美国人成了世界上最自由、最民主、最具经济头脑以及最现代的人民，美国变成了世界最自由、最民主及最现代化的国家。^〔2〕

依法治国

“天子犯法，与庶民同罪”——古人早已懂得用法律来限制和惩治被滥用的公权力，只不过现实与理想相去甚远。

“法治”和“法制”尽管只有一字之差，但其本质含义却截然不同。所谓“法制”，即“以法治国”（英文为rule by law，意思是“用法来统治”），就是把法当做权力的工具，拥有最高权力的君王可以不受法律约束，但是却要制定法律，管制普罗大众。与此同时，制定这些法律的程序，也不必讲究民主或公议，只要当权者认同即可。“生法者，君也；守法者，臣也；法于法者，民也。”^〔3〕

与“法制”不同，“法治”是指“依法治国”（英文为rule of law，意思是“法的统治”），其首要目标不是“治民”，而是“治官”，是要建设一个行为受法律约束的政府，并且防止当权者随心所欲地制定或者修改法律，法治要求统治者只能在法规定的范围内行使和运用权力。

美国制定了世界上第一部成文宪法，是拥有成文宪法历史最长的国家。1787年费城会议上起草的《联邦宪法》，1787年9月17日由制宪会议通过，1788年6月21日被九个州批准而生效。这五千字不到的宪法文本虽无华丽的辞藻，却扎实地搭建了美国政治体系的框架，在美国社会具有至高无上的地位。

“无人可凌驾于法律之上”“法律面前人人平等”是美国法治的基本信条。即便是贵为国家元首、行政首脑、三军总司令的总统，如果敢突破宪法划定的范围滥用职权，也会遭到国会弹劾、社会批判、政敌抨击、法院审查。“水门事件”中，美国总统尼克松尽管表面上“手握重兵”，但面对联邦法院公布关键证据的要求和众议院司法委员会的弹劾压力，依然要灰溜溜下台走人。

1974年8月8日，尼克松因“水门事件”宣布辞职。

保障民权

自古以来，不管是东方西方，人都被分为三六九等，被区别对待。古希腊哲学家柏拉图借用腓尼基人的传说，把人按天赋分为黄金、白银、铜铁三等。在这个等级中，处于顶点的就是那个被“神”或是“上天”选择授予权力的人。

所以，人类社会千百年来几乎都是清一色的臣民社会，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，所有百姓都是臣民。臣民社会的政治文化是“义务文化”，臣民没有权利只有义务，主要表现就是“服从”二字，说白了都是最高统治者的奴仆。

美利坚合众国的诞生，是人类人权史上一个里程碑式的事件，标志着“保障民权”成为国家的义务。此前历史上几乎所有的统治都是千方百计维护统治者的权威和统治而构建出来的政治体制，而美式政治恰恰相反，它体现的是政府要为民众服务，禁止滥用公权力来侵犯民权。

为了进一步限制联邦政府权力，强化对个体权利的宪法保障，1792年，美国通过十条宪法修正案，即后世所称的《权利法案》。

从宪法所涉及的政府权力与公民权利的角度观察，在这十条修正案中最重要的是第一至第五条修正案，因为这些条款都是以限制政府权力的方式，来保障个体的“消极自由权”，即“免于受到政府干涉的权利”。这些权利和自由被认为是个体人格发展和尊严、主体自主性的保障，因此，这些权利是基本的，构成政府权力和政府活动的“边界”，从而限制了政府权力。

《权利法案》的立法语言有一个耐人寻味之处，那就是在确定宪法对公民权利的保障时，并不是以肯定式的“列举”方式来规定公民权利的，而是通过对政府权力的限制来宣告公民权利。例如，《宪法第一修正案》规定，国会不得制定下列法律：确定国教，或禁止信仰某种宗教，禁止言论自由，禁止和平请愿与集会。这也就意味着公民具有宗教信仰自由的权利。

为什么要用一种“否定性”语态对政府权力的边界作出规定？这其实体现的是一种天赋人权的思想。这是因为，如果以肯定式的列举来规定个体基本权利，在逻辑上就可以这样推理：这些权利是立法者赋予民众的，因为宪法和法律规定了这些权利，所以人们才享有这些权利。例如，因为宪法规定了自由权，所以人才有自由权。

但是从根本意义上来说，权利应该优先于宪法和法律——不是因为制定了宪法人民才获得了权利，而是因为人民有权利并且要保障这些权利所以才需要制定宪法。因此，这样的立法语言在逻辑上意味着：美国公民享有权利，不需要政府通过法律来“赐予”；相反，政府不能越界去侵害这些公民的权利。

合众为一

18世纪末的世界舞台上，主要的国家形式为帝国、君主国、王国，它们实行着不同程度的中央集权制，即中央政府垄断了国家的所有权力。

此外，还有一种不太流行的权力组织形式，那就是邦联制。1291年，为了抵抗哈布斯堡王朝的进犯，欧洲中部的三个自治市签署了永久联盟条约，后来签署联盟条约的成员增到了13个，这就是瑞士同盟。同样是邦联制，16世纪宗教改革时代，面对天主教会和世俗政权的双重迫害，新教徒在荷兰境内组成了尼德兰联省。

这些邦联的首要目的是共同防御，其次才是共同发展。作为国家之间的联盟，邦联实际上是指挥加盟成员采取共同行动、协调彼此关系的政府间组织。因此，邦联层面通常只有一个由各成员邦代表组成的议会，没有行政和司法部门，而且在对外方面也没有完整的权力。

美国独立后，也是先建立了邦联制。若按今天的视角来看待1783年的美国，实际上它应该是13个“主权国家”所构成的邦联（confederacy），而非如今我们熟悉的美国联邦政府（federation）。

这十三个state今天被翻译成“州”，但其实跟我们熟悉的苏州、杭州、扬州的“州”差距甚远。在中文中，“州”是中国古代的行政区划单位。在中国大一统的中央集权制下，“州”的行政主官是中央政府委派的，主要对皇上负责。但美国的state，有自己的宪法，有自己的国会、法院和民选政府，严格意义上来说应该是“成员国”或“邦国”。

1776年，第二届大陆会议中，美国的奠基者们开始着手起草和制定《邦联和永久联合条例》，简称《邦联条例》。按照这一条例，国会承担了国防责任，但未获得征税权，因此必须依赖各州上缴的钱来维持陆军和海军。在《邦联条例》通过后的前六年内，国会请求各州提供1200万美元，但实际只收到了300万美元，这甚至不够偿付美国独立战争时期欠款的利息。

作为曾经的大英帝国殖民地，美国对单一制政府深怀恐惧，认为中央集权是对民众权利和自由的威胁。但解决财政问题却又迫在眉睫，于是继续协调各州。因此，1787年在费城召开的宪法会议所面临的主要问题，就是如何在给予中央政府充分权力以保护国家利益的同时，限制中央政府的权力。

在这次会议上，延续这一思路，各州代表们创造出“联邦制”，力求以纵向的权力制衡解决这一问题。在联邦制下，全国政府和州政府既有权力重叠之处，也有不同的责任分工。比方说，全国政府的首要责任是国防和发行货币，州政府的首要责任则是公共教育和社会治安，而征税和借款是双方都有的权力。

可以说，联邦体制下的全国政府和州政府都拥有主权，州长不由总统任命，美国总统也无权调整行政区划。也就是说，各州之上虽然有联邦宪法，但各州也有自己的法律；虽然都需要缴纳同样的联邦税，但同时也可以拥有各州自己的税率和税目。

在建国之初，立宪会议的参与者们就注意到联邦与州两级政府发生冲突的可能性，特别是在利益重叠的领域。为了避免发生这种情况，他们使美国宪法具有高于州宪法的地位，如果联邦政府行使的宪法权力与州政府的合法行为发生冲突，那么联邦的权力至上。而州与州之间的关系则是平等的。通过罗列州与州之间的相互义务，美国宪法奠定了州与州关系的基本原则，使得新加入联邦的州与最早组成联邦的州地位平等。同时，通过给予各州在美国参议院同等数量的议员席位，使各州在联邦政府得到平等代表。

这是建国者们的一种创造性设计：通过中央和地方的“垂直分权”，将全国性权力授予中央，与地方发展有关的权力划归州政府。这种纵向的制衡体制是一种双重制约，旨在制约中央政府，使其难以滥用权力施行暴政的同时，也希望能够避免地方政府出于私心企图独立分裂国家。

尽管从历史上看，联邦制一直是一个富有争议的体系，它所引发的激烈冲突——各州奴隶制存废问题甚至要通过血腥的内战才能解决，但作为全球第一个建立联邦制的国家，美国毕竟为人类提供了另一种组织政府的选择方式。

美国的建立开创了人类历史的一个新时代，为人类的政治实践提供了许多崭新的经验。不过，美式政治“史无前例”，并不等同于“另起炉灶”，更不等同于“十全十美”。

正如一个初生的婴儿，身上必然带着母亲子宫里与生俱来的血污。虽然美式政治具有大量前所未有的新鲜内容，但它不可能一诞生就摒弃旧世界的所有污垢。年幼的美利坚合众国诞生之后很长一段时间内，奴隶制一直得不到废除，妇女长期没有选举权，种族平等难以实现。建国不到半个世纪，这些外来者便用一纸《印第安人迁徙法案》强迫这土地上的原主人开始走上漫长的“血泪之路”。

至今，这些问题虽然有所改善，但也依旧存在。仅就奴隶制而言，虽然在立宪会议上已经成为各州代表辩论的焦点，最后通过一种妥协安排暂时平息纷争，但是这并未解决实质问题，以至日后成为宪法危机的隐患。半个多世纪后，美利坚合众国差一点被围绕蓄奴的南北纷争和内战撕裂。直至今天，不同族裔的平等与融合，仍是困扰美国社会的巨大难题。

当然，历史将证明，美国宪法所奠定的共和框架、建国时所确立的政治原则，已经为后来解放奴隶、平权运动和消解阴影创造了制度平台，也使自由、平等和公民权利观念的深入人心成为可能。只不过这难以一蹴而就，而需要漫长的进程和持续不懈的推动。