二、解决现存问题的初步构想

解决现存问题的一个前提是目前南汇监狱的机关警力已经下沉。截止到2009年初的数据显示，南汇监狱机关警力仅占监狱全部警力的22％。在这一前提实现的情况下，同时根据调研中存在的问题以及原因分析，并结合个别访谈和座谈会中的建议，可以从监区机构的整合、监区运作模式、民警分类等方面考虑，解决现存的问题。

（一）解决现存问题的原则

1.以点带面，先试点运行，再稳步推进的原则。由于监狱扁平化管理是一项新事务，因此在推进过程中要先试点运行，和现有的模式进行对比，在比较中不断完善，成熟完善后再全面推行，以求以最小的代价取得最优的结果。

2.注重实效，注重衔接，注重现有体制、机制对应关系的原则。监狱扁平化管理在推行过程中必须注重实效，要和现有的工作机制和工作制度有机衔接，不能照抄照搬，也不能全盘抛弃。

3.充分考量事权均衡、工作量饱和度的原则。要充分考虑扁平化管理模式下每个岗位的工作性质、工作量，协调好各个岗位之间的事权。

（二）监区机构设置的功能定位

1.加大民警直接管理力度、提高实战能力的功能定位。扁平化管理是一项监狱管理模式的创新，但这种创新必须符合现代监狱发展的趋势。在机构设置、岗位分类、职责划分、奖罚机制上都必须着眼于民警的直接有效管理、提高实战能力的功能定位，提高一线民警能说会讲善写的能力，打造会管、敢管、善管的民警队伍。

2.集约高效的功能定位。集约高效是现代警务机制建设的一个重要目标，因此监狱实行扁平化管理必须以现代警务机制集约高效的理念为指导，实现集约高效的功能。集约是提高效率与效益的基本取向。集约化的“集”就是指集中，集合人力、物力、财力、管理等各种要素，进行统一配置，集约化的“约”是指在集中、统一配置各种要素的过程中，以节俭、约束、高效为价值取向，从而达到降低成本、高效管理，进而集中核心力量，获得可持续竞争的优势。在推进与完善扁平化管理时，必须精简监区职位与管理层级，集约警力与集中民警精力，将其真正下沉到监管改造工作第一线。

3.民警分类、分层，打造专业化队伍的功能定位。扁平化管理不单单是减少一个管理层级，更重要的是提高管理效率，实现民警朝专业化方向发展，提高监管改造质量。因此在扁平化管理实施过程中，必须考虑民警分类、打造专业化队伍的功能定位。民警分类就是监狱依据工作性质、简繁难易、责任轻重以及所需的资格条件将一线民警的工作岗位区分为若干规范的类别和等级，以此作为监狱民警人力资源管理依据的一种工作岗位及其任职人员的分类方法[7]，最终实现监管改造质量的提高，体现“改造人为第一位”的工作方针和“降低重新犯罪率”这一工作要求。

4.打造青年民警锻炼平台的功能定位。扁平化管理与三级化管理最明显的区别就在于，减少了分监区这一环节。对民警最直接的冲击是，增加了一定工作量，责任更大了，但民警对个人职业发展的前景则有所担忧。通过最近的调研和座谈，主要反映了两个问题：一是从个人发展看，分监区长职位减少后，一线民警，特别是年轻民警感到缺少了晋升平台，青年民警（本科学历）要晋升到正科级需要18年，个人职业发展过于缓慢；二是缺乏一个过渡和锻炼平台，不利于后备干部和监狱工作的长远发展。而扁平化管理模式下，监区长的重要性要比三级化管理模式下重要得多，因此如何锻炼后备干部、打造青年民警锻炼平台是扁平化管理必须体现出的功能定位。

（三）规范警力配置，合理布警用警

警力配置和布警用警是警力资源管理的一个环节，也是队伍建设的一个重要方面。合理布警、规范警力配置，对盘活用好警力资源，提高监狱民警和岗位的适配程度，提升整个警务工作绩效具有重要的作用。

1.完善监区组织结构。可考虑将A、B两类监区合并为一个监区，监区本部设置监区长1人，教导员1人，副监区长2人，内勤1人，专业组4个（分别为安全警戒组、教育改造组、生产卫生组、狱政管理组，每个专业组配置警长1人，享受分监区长级待遇。监区领导和各专业组警长实行委任制，专业组的民警从主管民警中择优选择。专业组的民警按照专业组的类别有选择地管理、承包相关罪犯小组。专业组的划分不是多一个管理层级，而是整合监区的专业警力资源后形成的一个专业化的工作团队，比如教育改造组不负责对责任民警的考核、管理，只是负责监区对罪犯的教育事宜，编排大课教育、讲评教育计划，担任监区文化教育教员和负责监区规范化建设相关台账的制作。

2.明确监区岗位的设置与职责分工。监区岗位设置应当借鉴科学管理的原理，按照系统化、程序化、标准化的要求，规范岗位设置，借鉴人本管理理念，构建类别、等次、能级明确的岗位体系，注重岗位的成长性。岗位责任制是一项管理制度有效推进的基础。根据现代管理理论，岗位是指一名相应资格的工作人员所担负职务和责任的最小组织单元。岗位责任制是明确规定各个工作岗位的职责和权限，根据履职要求任用和管理工作人员，做到设岗定责、有章可循，各司其职、人岗适配，按岗履责、奖惩得当。落实岗位责任制，优化整合各种警力资源，以较低成本的组织资源履行组织职能，明确各个工作岗位的职责和权限，使得职责法定。

具体来讲，监区长负责监区全面工作，侧重于行政和教育改造；教导员负责党支部建设和民警政治思想工作，承担监区党务、业务培训、民警训练等工作，重点抓好民警岗位职责考核工作；管教副监区长负责罪犯的日常管理工作，具体分管狱政管理、狱内侦查、刑罚执行、教育改造等工作；生产副监区长负责监区罪犯劳动改造工作，具体落实生产项目、生产计划、罪犯劳动技能培训、病残犯康复性训练、成本控制、消防安全、生产安全、设备管理等工作；安全警戒组设置警长1人，负责安全警戒组的工作，该组主要承担门岗、现场巡查监督管理、罪犯外出监区看管、重点对象控制、现场突发情况处置等工作；教育改造组设置警长1人，负责教育组的工作，同时负责一层楼面的日常管理。教育改造组负责三课教育、综合治理、罪犯心理咨询、个别教育、危顽犯教育转化、监区文化建设等，着力提高教育改造质量；狱政管理组设置警长1人，负责狱政管理组的工作，同时负责一层楼面的日常管理。狱政管理组负责罪犯计分考核录入、公布、上报，审核罪犯行政奖罚材料、司法材料，及时统计计分考核和司法文书材料的相关数据并存档备查；负责监区犯情收集、狱内侦查工作和罪犯行为规范管理；生产卫生组设置警长1人，负责生产卫生组的工作，同时负责一层楼面的日常管理。生产卫生组协助监区组织罪犯劳动生产，负责规范化考核监区生产类台账制作，并负责监区罪犯的生活卫生工作；内勤协助教导员做好监区政工相关工作，负责监区日常的事务性工作；主管民警负责所承包监组罪犯的日常管理与教育，制作相关司法文书和行政奖罚文书。

3.深化一线民警的分类。在对一线民警进行教育改造、狱政管理、安全警戒、生产卫生专业分类的基础上，可考虑进一步深化分类，设立监控监督类民警。这类民警不隶属于监区管理，但是属于一线民警编制，办公地点设置在每个监区的底楼监控室。其主要职责为夜晚监区监控值班、夜班巡逻，白天负责监督民警带出罪犯的登记、抄身抄物、监控室监控等警务活动，并与监狱总监控室保持联动。同时这类岗位还作为新警实务培训的基础岗，使新警员从感性认识到理性认识有一个逐渐适应的过程。

（四）设计合理的监区运作模式，适应扁平化管理的需要

监区的组织结构和具体岗位职责定下来后，就需要一个合理的运作模式与之相适应。具体来讲，监区运作模式包括两大类：“阶梯晋升”模式和“网格化管理”模式。

1.阶梯晋升模式。它指的是按照能级体系设置的岗位任职条件和民警晋升步骤。所谓“能级”是从物理学中借用过来的概念，原意是说原子由原子核和核外绕核运转的电子构成，电子由于具有不同的能量，就按照各自不同的轨道围绕原子核运转，即能量不同的电子处于不同的相应等级，这种现象在管理学上同样存在，称之为能级原理。

在现代管理中，机构、法和人都有能量问题，根据能量的大小可以建立一定的秩序、一定的规范或一定的标准。现代管理的任务是建立一个合理的能级，使管理的内容动态处于相应的能级中。能级制管理改革对公务员管理体制改革的“破冰”意义日益凸显，首次部分解决了公务员职业发展空间狭小的问题，拓宽了公务员的激励保障机制。[8]

监狱实行扁平化管理后，青年民警的晋升锻炼平台和专业人才的分类都应予考虑，因此根据能级体系设置民警的任职和晋升条件，其实质就是在组织系统中建立“各尽其能”的运作机制。各个专业组的成员来自于符合一定条件的主管民警，警长又来自于符合一定条件的专业组成员，副监区长或者监区领导又来自于符合一定条件的警长，层层培养、层层选拔。

2.网格化管理模式。管理方式上，建立“以块为主，条块结合”的日常管理模式，即一个楼面为一块，一个条线为一条，涉及“块”的工作，由监区领导、警长和主管民警负责，涉及“条”的工作，由监区分管领导、各个专业组负责，使监区管理不留死角。

从职能定位上，实行管、教业务分工，形成对罪犯横向教育、纵向管理的一张网。对罪犯的教育改造由管教副监区长、教育改造组警长、教育改造组、主管民警负责，罪犯的狱政管理、狱内侦查、奖罚材料的审核制作由管教副监区长、狱政管理组警长和主管民警负责。

从接警处置模式上，现场巡逻民警以维护监区楼面上的安全为主，夜班巡逻以发现异常犯情为主，主管民警以日常的小组管理、解决问题为主。具体来讲，正常上班期间的接警，一般由现场岗民警和巡逻民警现场处置，按照就近原则处理，即谁离事发的现场近、谁最先发现需要接警的事由，由谁先处置，并及时移交给责任民警处理。如果现场岗民警是事发组的责任民警，则由该现场民警直接处理。民警下班后至晚间罪犯收封前的接警，应由巡逻民警和值班民警处置，同样按照就近原则，即谁离事发的现场近、谁最先发现需要接警的事由，由谁先处置，然后移交给责任民警。如果是夜间（收封后），则由夜班巡逻民警先接警，然后移交给当日值班民警处置。