七 政策建议

（一）拓宽补贴资金来源渠道

本文分析结果表明，虽然通过财政补贴可以使山西实现“扩送电”和“稳发展”，但会导致山西政府的财政盈余变负，出现财政赤字，且赤字较大。国家能源战略变“晋煤外送”为“晋电外送”需要长期实施，倘若单纯要求山西政府独自承担补偿费用，出现长久性的财政赤字，不仅会导致政府对科学、教育、文化、卫生事业投入的减少，还很有可能会在政府内部，出现对实施能源外调结构转型的抵触情绪甚至反对的声音，这无疑会对国家能源战略造成很大的负面影响，因此需要对补贴资金的支出进行“责任分摊”。

具体而言，该资金来源主要有三个：一是中央政府，由其支付对山西政府的财政盈余、GDP和居民福利的弥补资金。二是“晋电外送”的输入省市，由其支付对山西主要部门即农业、制造业和其他第三产业的主要弥补资金。三是山西政府自身，由其支付调整产业结构的主要补贴资金。当然，无论是哪一方，都需要在进行深入的量化分析后，进一步确定补贴额度、出资比例等具体政策措施。如中央政府和“晋电外送”的输入省市，由于二者的补贴目标有所重叠，因此可以让经济发达的“晋电外送”受端京津、江苏、山东等，承担的比例适当高一些，而经济相对落后的河北、河南等，承担的比例可以适当低一些。

（二）及时足额发放补贴资金

资金链就是企业的生命线，很多企业的失败、倒闭往往是资金链断裂造成的，如德隆集团、三九集团。特别是在经济不景气时，保证企业资金链的顺畅，对企业成功度过“寒冬”至关重要。中国是发展中国家，政府执政效率低、执政成本高、相关监管机制不健全等问题很容易导致补贴资金无法及时发放、无法足额发放，有时甚至出现补贴资金被挪用、被贪污的现象，以致补偿机制失效。

为此，政府可采取以下两方面措施：一是提高软环境建设。以服务型为建设理念，努力增强服务意识，提高政府办事效率，通过不断完善监管机制，加强政府的廉政建设。二是建立资金延期支付的惩罚机制。20世纪90年代，全国各省几乎都欠山西大量煤款，其中很大一部分明里暗里成了死债、无头债。虽然在省委书记胡富国的带领下，山西政府通过各种渠道协调催款，但多无济于事，致使山西蒙受巨额损失。“污染了自己，照亮了别人”，山西已经为全中国的发展牺牲了太多。为了避免在“晋电外送”中出现类似事件，中央政府必须牵头，通过建立强而有力的惩罚机制，保障各地区及时、足额地支付“晋电外送”资金，让山西获得合理、应有的补偿。

（三）加快产业转型摆脱补贴依赖

补贴机制的建立是为了解决问题，而不是为了延缓问题。倘若山西的发展结构不变，企业发展方向不变，仅仅寄希望于财政补贴，只能够保证山西经济的一时繁荣，长期下来，类似于“资源诅咒”^[17]的“补贴诅咒”，定会应验。

因此，山西应该从两方面入手，加快产业转型。一方面要努力打造现代制造业基地。山西发展现代制造业具有先天优势。享誉全国的太钢集团，其超级不锈钢、耐热不锈钢、双相不锈钢等高精尖产品在全球不锈钢业占据领导地位。而作为新中国成立后最大的重型装备制造企业——太重，基本包揽了中国卫星发射架制造业务，另外，冷轧设备和很高端的煤化工设备也都是太重的拳头产品。政府要加强引导，企业要加大投入，努力提升产品技术含量，把现代制造业打造成为山西经济发展的中坚力量。另一方面，要从“煤化山西”向“气化山西”转变。过去焦炭主要用来炼钢，而它产生的副产品——炉煤气则被白白扔掉。随着技术不断进步，由炉煤气制造甲醇、氢气以及由焦油制造轻质柴油实现了规模化生产，这将带来巨大的经济效益。山西应该紧紧抓住机遇，加快“气化山西”的步伐。

（四）拓宽外销电力工程建设的投资来源

由“晋煤外送”转为“晋电外送”，意味着需在山西新建、扩建大量火电厂及配套设施，也需要改造、新建超高压、特高压输电网络，这些都需要强大的资金支持。山西经济发展较为落后，从全国来看，2012年山西GDP总量12113亿元，排名第21位，人均GDP 33712元，排名第20位，均低于全国平均水平。受国内经济增速回落、国际经济复苏缓慢的影响，山西煤炭的国内外需求明显下降，煤炭价格大幅下滑，加之国际低价进口煤的冲击，作为山西经济发展主要推动力的煤炭产业雪上加霜。对于外销电力建设所需的巨额投资，山西显得力不从心。另一方面，本文发现，对于山西而言，加大外销电力建设的收益远远低于加大电煤外运建设，且前者对山西经济社会主要是负面影响。因此，由山西负责外销电力建设投资既不合理，也不现实。为此，建议由中央政府和能源受端的地方政府、煤电企业、国家电网等共同出资，同时积极吸纳民间资本，多方筹集山西等能源输出地的外销电力建设资金。