四、反腐败对策研究

（一）反腐败基本思路：用“三个代表”重要思想统领反腐倡廉工作

在新世纪新阶段，如何深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，是我们党在推进建设中国特色社会主义伟大实践中需要认真作出回答的重大问题。“三个代表”重要思想依据改革开放和现代化建设过程中党的建设遇到的新情况、新问题，从根本上回答了在新的历史条件下要建设一个什么样的党和怎样建设党问题，为进一步加强党风廉政建设和反腐败斗争作出了新的理论概括，是我们深入推进反腐倡廉的强大思想武器。首先，发展生产力是消灭腐败的物质基础。其次，先进文化是反腐败的锐利武器。再次，人民群众的拥护是反腐败斗争的优势所在。

“三个代表”重要思想是一个科学的理论体系，反腐倡廉是其中的一项重要内容。腐败现象的存在，是与“三个代表”重要思想的要求根本对立的。只有坚决反对腐败，才能维护社会主义经济基础，促进社会生产力的发展；才能弘扬先进的社会主义文化，加强社会主义精神文明建设；才能使党与人民群众保持血肉联系，始终代表和维护最广大人民群众的根本利益。如果不坚决反腐败，我们党就不可能始终成为“三个代表”，建设中国特色社会主义事业就将遭到失败。

当前，我们一方面，必须注意借鉴中国共产党反腐倡廉的历史经验，特别是党的十三届四中全会以来的基本经验；另一方面，必须与时俱进，开拓创新，注意研究新形势下的新情况、新问题，不断深化对新形势下反腐倡廉规律的认识，从理论和实践的结合上努力探索反腐倡廉的思路与对策，使反腐败工作更好地体现“三个代表”的要求。

1．反对腐败必须围绕执政兴国的第一要务开展工作

发展是执政兴国的第一要务。现阶段我国社会的主要矛盾，仍然是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。这就决定了经济建设是全党全国的中心任务，决定了反对腐败必须服从和服务于经济建设这个中心。

发展不仅是个经济问题，而且是个政治问题。如果我们党不把经济搞上去，就不能提高社会生产力和增强综合国力，不能提高人民群众的生活水平，就会丧失人民群众的支持和拥护。同样，如果我们党不能很好地解决腐败这一严肃的政治问题，就不可能解决好经济建设问题，也会丧失人民群众的支持和拥护。也就是说，如果经济搞不上去，我们党的长期执政地位就得不到保障；如果反腐败搞不好，我们党的执政地位就会有丧失的危险。搞好社会主义经济建设为反腐败奠定经济基础，搞好反腐败才能为社会主义经济建设提供政治保证。

反腐败斗争必须围绕经济建设这个中心，正确处理反腐败与经济建设的关系，贴近经济，了解市场，深入到经济建设主战场中去发现和揭露问题，做好惩治和预防腐败工作。只有坚持以经济建设为中心，坚持“两手抓”的方针，不断取得反腐败斗争的阶段性成果，促进经济建设的发展，才能为落实“三个代表”的重要思想发挥积极作用。

2．反对腐败必须坚持从严治党的方针，既坚决查办违纪违法案件，又认真解决群众反映强烈的热点问题。治国必先治党，治党务必从严，这是落实“三个代表”重要思想的具体体现。坚持从严治党的方针，概括起来是两个方面，一是坚决惩处腐败分子，二是解决风气问题

首先是解决腐败案件问题，依纪依法惩处腐败分子，建立党纪国法防线。要加大查办案件的力度，特别是要集中力量，查办一批有影响的大案要案，严惩一批腐败分子。不论是谁，不论职务多高，该受什么处分就给什么处分，该重判的坚决重判，该杀的坚决杀，决不能手软。

其次是解决不正之风问题。腐败案件毕竟是极少数，广大人民群众切身感受到的，大量的还是党内不良风气以及部门和行业不正之风的问题。这些年来，一些部门和地方政治纪律松弛，受利益驱动，搞“上有政策，下有对策”，有些不正之风往往屡禁不止，或纠而复生。要解决这些问题，除了继续刹风整纪和加强教育，强化领导干部廉洁自律之外，还需要有重点地开展治理工作，解决群众反映强烈的热点问题。

3．反对腐败必须坚持标本兼治、综合治理的方针，既要抓紧治标工作，更要抓紧治本工作，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤

反对腐败是一项十分复杂的系统工程，应实行标本兼治，综合治理，在从严治标的同时，着力治本。治标与治本是反对腐败的两种基本手段，二者相辅相成，缺一不可。一方面，只有从严治标，遏制腐败，才能为治本创造良好的条件，否则腐败之势就会愈演愈烈，陷入疲于应付的困境，根本无暇治本。在腐败现象的易发多发期，治标就是努力遏制正在发生的腐败现象。必须采取有力的措施，一项一项地抓，一个问题一个问题地解决。

另一方面，只有着力治本，正本清源，腐败现象才不会纠而复生，屡禁不止。治本，就是要构建教育、制度、监督并重的防治腐败的体系。教育、制度、监督这三者都是治本之策，是统一的有机整体。首先，要通过制度和监督，增强反腐倡廉教育的成效；其次，要通过教育和监督，加强反腐倡廉的制度建设；再次，要通过教育和制度，强化对权力运作的监督制约。我国正处在经济体制转换的过程中，体制、机制和制度方面还存在不少漏洞，这是腐败现象易发多发的重要客观原因。因此，防治腐败，也就必须在体制转轨方面加大工作力度。一是有促成社会主义市场经济体制的尽快完善，铲除腐败现象滋生蔓延的经济基础；二是要加快社会主义民主建设的步伐，筑牢反腐倡廉的政治基础；三是要推进中国特色社会主义法律体系的形成，夯实反腐败的法律基础。我们要针对容易产生腐败现象的关键部位和薄弱环节，注重进行体制、机制和制度的创新，逐步把腐败现象减少到最低限度。“三个代表”重要思想坚持马克思主义与时俱进的理论品质，为我们不断拓宽从源头上预防和解决腐败问题打开了新的视野。

4．常抓不懈，将战略上的打持久战与战术上的抓阶段性成果相结合

早在改革开放初期，邓小平同志就曾经强调：“我们要反对腐败，搞廉洁政治。不是搞一天两天、一月两月，整个改革开放过程中都要反对腐败。”江泽民同志也多次指出，反腐败斗争和党风廉政建设要贯穿于改革开放和现代化建设的全过程，是一项长期而艰巨的任务。由于腐败现象的成因比较复杂，涉及多方面的问题，治理起来难度很大，不可能通过短时期的突击整治而得到根本性的解决，必须树立持久战的思想，长期坚持不懈地抓下去。如果没有进行长期斗争的思想准备，就会犯急性病的错误。期望在一个早上就把所有腐败现象一下子解决掉，毕其功于一役，是不可能的。

但是，不能以为反腐败是长期的战略任务，就可以慢慢来，就可以踯躅不前，消极等待。长远战略目标是靠一个阶段一个阶段的扎实工作来完成的。必须有现实的紧迫感，针对一个时期腐败现象产生、发展的规律和特点，采取果断措施，遏制住腐败发展蔓延的势头。应按照“一要坚决、二要持久”的方针，从战略上着眼，从战术上着手，打好一个一个战役，积小胜为大胜，实现阶段性的战略目标。这样做，既能鼓舞群众反腐败的信心，又有利于反腐败的深入。离开每个具体阶段的成果，就不可能有战略性的胜利。如果我们不能正确处理好当前和长远的关系，或者因为腐败问题严重就想脱离法制轨道，或者以腐败高发难以避免为由而放任自流，那就会导致严重的错误，从而直接影响“三个代表”重要思想的落实。

5．依靠人民群众，实行专门机关监督和群众监督相结合

党纪监督同行政监督、权力机关监督、司法监督和社会舆论监督等一起，共同构成了中国的监督体系。由于我国正处于经济转型时期，腐败现象呈现出数量上的多发性、形式上的多变性和手段上的隐蔽性等特点，量大面广，情况复杂，仅有实行专门机关的监督是不够的，还必须充分调动人民群众检举揭发腐败分子的积极性。要让人民群众起来监督政府，使公务人员不敢懈怠，真正做到对国家和人民的前途命运负责，当好人民的公仆。这既是反腐败的需要，也是人民群众参与管理国家事务、保证国家权力正确运作的重要方面。“三个代表”重要思想的本质是立党为公、执政为民，人民群众的拥护是反腐败斗争的优势所在。把专门机关的监督与群众监督结合起来，有利于形成强大的社会监督与威慑力量，保障反腐败斗争取得实效，也符合“三个代表”重要思想的本质要求。

（二）创新惩处机制，加大惩治腐败力度，增加腐败成本

当前，反腐败面临的形势依然严峻。在腐败活动高发易发时期，必须加大惩治腐败力度，增加腐败成本。只有这样，才能有效遏制腐败现象蔓延的势头，使反腐败斗争保持整体推进的良好态势。

1．惩治腐败要牢牢保持高压态势

惩治腐败要坚决克服“手软”的倾向，依法严惩，用重刑，开杀戒。古今中外反腐肃贪的实践表明，严刑重典者成，弛法宽刑者败。目前，腐败现象之所以屡禁不止，一个重要原因是惩治不力，失之于宽，失之于软。正如邓小平同志所指出的：“这些年来，党内确实滋长了过分容忍、优柔寡断、畏难手软、息事宁人的情绪，这就放松了党的纪律，甚至保护了一些坏人。”一些地方党政领导至今仍对中央惩治腐败的方针认识不够，担心查办案件会冲击经济建设这个中心；少数地方领导怕闹出事来影响自己的政绩，不利于升迁；还有的自己就不干净，害怕“拔出萝卜带出泥”，引火烧身。这不仅给国家造成严重的经济损失，而且助长了腐败分子的侥幸心理，败坏党风和社会风气，危害党和人民政权。因此，惩治腐败，一定要态度坚决，牢牢保持高压态势，狠狠打击腐败分子。只有牢牢保持高压态势，才能有力地打击腐败分子的嚣张气焰，对腐败分子形成强大的震慑作用；才能取信于民，获得广大人民群众的支持和参与；才能有效地教育干部，挽救一批人；才能把腐败现象遏制在较低的程度。

2．惩治腐败要确保反腐败机构独立有效

为了保证惩治腐败行动的有效，需要建立独立的专职反腐败机构。香港的廉政公署就是这样一个机构，它高度独立、职责专一、权力广泛，在扭转香港政府内部的腐败风气方面，取得了明显的成效。我们也必须进一步增强反腐败机构依法行使职权的独立性，使其不受其他国家机关、社会团体和个人的干涉。为此，首先要制订一部反贪污贿赂法，从法律上确保反腐败机构的权限。反腐败机构应享有调查取证权、搜查逮捕权、冻结银行资产权等。法律还应规定，反腐败机构对妨碍其调查的人员拥有惩戒权。其次，要确保反腐败机构的人员、经费、装备、技术手段等能够满足工作需要。随着腐败案件越来越复杂化，腐败分子不断引进高科技手段来进行腐败活动，反腐败机构也必须拥有更先进的技术手段。为方便反腐败机构行使职权，还可为其配备一定数量的司法警察，使其具有侦察技术强、快速反应和主动出击的特点。

3．惩治腐败要抓住重点

没有重点就没有政策。在腐败现象易发多发期，只有抓住重点，才能最有效地打击腐败。

（1）抓住重点对象。这就是县处级以上领导干部。腐败的实质在于为了个人的私利而滥用公共权力，而权钱交易、权色交易、权权交易的腐败行为主要发生在握有公共权力的领导干部之中。他们中的腐败行为，对经济和社会的发展危害大，对党和人民的利益危害大，对党的形象和政府的威信危害大。我们党是执政党，如果管不住、治理不好领导干部，后果不堪设想。因此必须坚决查处县处级以上领导干部中发生的腐败案件。抓住了这个重点，也就抓住了惩治腐败的关键。大案要案抓住了，处理了，影响大，震动也大。

但是，也不能因此而忽视发生在群众身边的横行乡里、损害群众利益的案件。否则，难以使人民群众切实感受到反腐败工作的实际效果，也难以巩固党在人民群众中执政基础。

（2）抓住重点领域。首先是抓住重点经济领域，这就是金融、证券、房地产、土地批租、政府采购、出口退税、建筑工程招投标以及国有企业改制过程中出现的国有资产流失等领域的腐败。在建立社会主义市场经济体制的过程中，出现了许多以往没有的新的经济形式。对新兴经济形式的规范和管理，不可能一开始就很完善。腐败的东西往往千方百计地依附于新事物而滋生蔓延。经济领域中供需矛盾突出的环节，往往就是腐败现象滋生的场所。而这些领域腐败金额巨大，腐败行为猖獗，必须坚决惩治。其次，是抓住重点政治领域，这就是吏治和司法领域的腐败。历史事实说明，吏治的腐败、司法的腐败，是最大的腐败，是滋生和助长其他腐败的重要原因。对于组织人事工作方面发现的跑官要官、买官卖官和骗官的歪风，必须坚决刹住。如果执法人员本身有问题，又何以治人？尽管这些不是普遍现象，只是个别的、少数的情况，但这股歪风的危害很大，不能不引起我们的高度重视。

4．惩治腐败要提高案件查处率，加重处罚力度

如果从事腐败或犯罪活动的成本低、风险小，一个官员就可能从事腐败；如果从事腐败或犯罪活动的成本高、风险大，得不偿失，那么有犯罪企图者就要权衡一下，不敢轻易下手。因此，必须提高案件查处率，加重处罚力度，大幅度提高腐败的成本和风险，使腐败分子在政治上、经济上都付出沉重的代价。

（1）必须提高案件查处率

一是健全群众举报制度。群众举报是纪检监察机关和检察院获取案件线索的主渠道。这些年来他们查处的大案要案有80%以上是通过群众举报揭露出来的。要拓宽群众参与渠道，用法律保障群众的知情权。应允许公民查阅政府的文件和会议记录；在建立个人财产申报制度的基础上，允许公民自由查阅官员的个人经济状况。要充分利用互联网、电话、传真等多种形式受理群众举报，使群众便于举报。对群众举报的问题，要做到件件有结果。各级负责群众举报的机构，还要改进工作作风，变坐等举报为主动下访，千方百计发现案件线索。

二是要用法律保障新闻媒体的调查权和报道权，充分发挥舆论监督的作用，拓宽揭露腐败问题的视野。

三是要通过财务专项审计、执法监察、专项检查、解剖企业非正常亏损、整顿市场经济秩序等多种方法，发现案件线索，拓宽办案渠道，惩办腐败分子。

四是注意把握新形势下发案特点与规律，紧紧盯住违纪违法案件的多发、易发部位，主动出击，深挖“窝案”、“串案”、“案中案”，注意从调查“小人物”、小问题入手，层层剥脱，步步深追，不断发现和扩大案件线索，提高查办案件的针对性和有效性。

（2）必须加重处罚力度

一是用严刑峻法来惩治腐败。我们党和政府颁布的廉政文件不少，但上升为国家意志成为法律的不多。而且由于形势发展快，加之经验不足，有些文件和规定在统一性和可操作性上有缺陷，存在漏洞多、弹性大、各地案件处理畸轻畸重等问题。因此，要尽快完善反腐败立法，减少法官自由裁量权，避免在外界对司法的干预下，导致腐败分子以轻刑、缓刑、假释、保外就医等手段逃避惩罚。要坚持在法律面前人人平等，对腐败分子不论其职务多高、权力多大、背景多厚，都应平等地依法受到法律的制裁，决不能搞以罚代刑、以权折刑、以党纪政纪代刑。

二是加大经济处罚。在查处中，要精心准备，千方百计追、封、扣、冻，严防腐败分子财产流失和转移；在处理时，要用足、用好法律，决不能让腐败分子在经济上占便宜；结案后，要穷追不舍，随时追缴，使经济处罚落在实处。还可以通过立法，对腐败分子处以高额罚金，使其倾家荡产。

三是加大从业处罚。对于通过行贿等手段进行不正当竞争的企业，应公布名单，宣布其经济合同为无效合同，并取消其从业资格。

四是让腐败分子身败名裂。对于贪污受贿等各类案件，应公开审判、公开披露，使腐败分子受到社会舆论的谴责，承担名誉受损的后果。

五是建立外交、公安、检察等机构的协作办案制度，充分运用参加国际反腐败公约的有利契机，加强国际合作，千方百计追捕逃到境外国外的犯罪分子。

此外，有的干部确有错误行为，影响恶劣，但又够不上刑事处罚的，应通过党纪、政纪处分，予以制裁。对于一时又够不上纪律处分的，可以采取组织手段进行处理，比如调动岗位、改任非领导职务、降职使用等。

总之，只有严厉惩治腐败行为，大幅度增加腐败的查处率和成本，使腐败分子得不偿失，才能有效遏制腐败现象。

（三）创新经济体制

如前所述，目前我国产生腐败的重要原因之一是来自于经济方面，腐败现象大都是在我国经济快速发展，两种经济体制转型的缺陷、漏洞和结合部产生的。因此惩治和预防腐败，必须在深化经济体制改革上下大工夫，使党在新世纪新阶段建成完善的社会主义市场经济体制中，消除滋生腐败的经济土壤和体制土壤，使腐败现象减少到最低限度。

1．深化行政管理体制改革，建设有限政府、服务政府

行政管理体制能否与市场经济相适应，不仅直接影响改革的深入和经济的发展，而且事关能否有效遏治腐败现象的滋生蔓延。为此要加快行政管理体制改革，政府的管理方式应由权力导向型为主向以规则导向型为主转变，以解决政府权力过多过滥的问题，消除行政主管部门通过行政法规手段进行自我授权，而后行使行政权力进行“合法”寻租行为的现象。政府不同于社会中的任何其他主体，它应当以全社会最大多数人的最广大利益为自己工作的出发点和归宿点，除此之外，没有自己的任何私利。这就要求政府必须改变过去计划经济体制下包揽一切的状况，把经营权交给企业，把资源配置权交给市场，把一般性服务交给社会，由全能政府向有限政府转变，由管制型政府向服务型政府转变。为此，应着力做好以下几项工作：

（1）加快政企分开的步伐

深化行政体制改革，建设有限政府，首先要解决普遍存在的国有企业政企不分的问题。政企分开是指把政府的行政管理职能和企业的经营管理职能分开，就是要割断企业和政府的行政隶属关系。政府不是经济部门，不应该直接经营和管理企业，也不应该直接干预企业，更不应该直接参与赢利性领域的竞争。政府应该根据市场分工的原则，对企业由领导转向服务，让市场规则取代长官意志。对仍由政府投资的部门和企业，政府应建立与市场经济要求相适应的国有资产管理和运营体制，实行政资分开，割断企业与政府的直接联系，真正实现政企分开，把企业的权力交给企业。政府解决“越位”、“缺位”、“错位”问题，只承担宏观经济调控职能和行政管理职能，集中精力做好宏观管理和服务工作。企业将不再依附于政府，不再是政府机关的附属物，摆脱了政府的行政干预，成为独立的市场主体，拥有独立的经营决策权和依法自主的用人权，依法对股东的资产包括国有资产保值增值负责任，真正做到《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》所指出的“坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开”。市场经济条件下的政府是有限政府，不能大包大揽凌驾在市场之上，应从直接干预企业和社会的繁琐事务中解脱出来，其职能范围应取决于市场和社会的需要，从市场经济运行的需要出发来确定。实现由全能政府向有限政府的转变，既从源头上减少了产生腐败的土壤、有利于建成一个廉洁高效的政府，又能增加企业的自主权、有利于形成一批充满活力的企业，使政府与企业之间形成良性互动关系，以推动社会主义市场经济体制的完善。

（2）以行政审批制度改革为突破口

实现由管制型政府向服务型政府转变，减少滋生腐败的温床，加快改革政府管理体制应以改革行政审批制度为突破口，通过放松规制、规范许可来推动政府职能转变。事实证明，过多过繁的行政审批不仅封闭了市场，而且容易出现“暗箱”操作，导致腐败发生。因而只有废除计划体制下束缚经济和社会发展的人为规定繁琐的行政程序，大幅度减少审批项目，才能使资源尽快地从权力的控制下解放出来，才能减少由于行政审批滥与乱，而引发的审批谋利、权钱交易等腐败现象。为攻克计划体制的最后这个堡垒，全国人大常委会制定颁布了《行政许可法》于2004年7月1日起施行。为更好地贯彻此法，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的与社会主义市场经济体制相适应的行政审批制度，需解决以下几个问题：

第一，减少审批项目，真正还权于企业，还权于市场

随着社会主义市场经济体制的完善，多种所有制经济共同发展，要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，行政审批只是一种辅助的手段，因而行政审批制度改革首先要减少不必要的审批项目，缩小审批范围。把所有不适应市场经济和社会发展需要的审批事项，没有法律、法规和规章依据的审批事项，不属于政府职能或不应当由政府直接管理的审批事项，属于企业、事业单位、社会团体和个人自主权的审批事项，一律取消，以防止行政权力部门化、部门权力审批化、审批权力个人化。对于可以采取注册登记制、备案制的事项，不再采取行政审批制、核准制或认定制。行政审批的内容只是国家一般性限制或禁止的活动，仅仅对少数符合条件的对象解除限制或禁止，允许其从事某种职业，享有某种权利或进行某种行为。行政审批范围具体按《行政许可法》设定的六项事项实行，各地区各部门无权设定审批内容。

第二，规范行政审批行为，确保行政审批的公正、合理、高效

从源头上预防和铲除行政审批中的腐败现象，必须规范行政审批行为。对行政审批进行科学的规范，要严格规定审批内容，明确审批条件，减少审批环节。例如对于需要审批部门内部协调的环节，不得设置为外部程序；对涉及较多部门审批的事项，应实行由主要审批部门受理，可由其征询其他相关审批部门的意见；对于法律、法规规定可以由下级政府部门审批的事项，由下级部门行使，上级政府部门不再审批。对于需要审批的事项可建立公示制度，将审批事项的法律依据、审批内容、办事程序、申报材料、承诺时限、收费标准以及业务人员的职责权限、违规处理办法等，通过触摸屏、语言提示系统或免费材料等向社会公开，使行政审批更好地受公众的监督、避免暗箱操作引发腐败。

第三，强化对行政审批权的监管，实行相对人的公开参与权与监督权

2000年以来中央狠抓了行政审批制度改革，宣布取消了一批政府不该管、也管不好的行政审批事项，取得了积极成效。但是，在行政审批改革过程中，一些地区或部门程度不同地存在着或者将原有审批项目升格、降格、归并、挂靠、虚报、化整为零的问题；或者有治标不治本、追求轰动效应的问题；或者避重就轻、减“小”不减“大”、减“瘦”不减“肥”的问题。这就引发了一个深层次问题，即行政审批制度改革效果由谁来检验。毫无疑问理应靠社会效果来检验，因而从源头上预防和治理腐败的角度来看，应强化社会监管。行政审批可设定和实施行政机关相对人的参与权和监督权，特别是行政审批项目的设定不应由相关行政机关单方决定，应建立听证制度，由政府相关行政部门主持，征求自然人、法人和其他组织的意见，论证其必要性、可行性。对与公众利益密切相关的事项，可充分听取和吸收社会各方面的意见，建立专家审查、咨询制；对技术性、专业性较强的许可事项，应组织有关专家进行审查、提供咨询意见。同时，还可建立社会对政府行政审批反馈渠道和机制，及时汇集对行政审批权行使的正、负面评估信息，促进行政审批水平的提高。

第四，建立与行政审批相对应的内部责任追究制

从实际工作看，在行政机关内负责行政审批事务的只涉及一个或几个处室，有的集中在一两个人，个人自由量裁权过大又缺少有效监督，是导致权钱交易等腐败现象的重要原因。为防止行政权的滥用，减少行政审批的随意性，必须建立相应的责任制。即在审批部门内部一是按照审批与监管分离的原则，监管人员对审批人员承办的审批事项负有监督、检查和考核责任；二是对公职人员的审批权力进行合理分解，使每个审批环节由不同的人来掌管，互相制约，减少个人权力过大的现象；三是建立责任追究制，明确规定行政主管部门负责人和具体经办人的职责、权限，对于越权或违规审批的，不仅追究直接经办人的责任，更要追究政府对其不当行为与不法侵害行为应承担的责任，包括政府以国有资源所有权代表的身份做出的审批决定，都要承担行政责任和追究经济责任。

（3）强化服务，实行政府信息公开

中共中央在《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确要求，转变政府经济管理职能，必须“深化行政审批制度改革，切实把政府管理职能转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来”。建设服务型政府，应注意做到：

第一，政府应提供优质高效的公共服务

在社会主义市场经济条件下，人民是政府的顾客，服务是政府的本质。人民选择了政府代表他们，去保护国家的安全、发展国家的经济、稳定社会的秩序、改善人民的生活。人民希望得到政府更加公正、廉洁、优质、高效的公共服务。这就要求政府通过整合社会公共资源来发展和满足公共需求，高质量提供那些市场办不了、企业不愿办、社会无力办的事情，如公共设施、公用事业、劳动就业、社会保障、环境保护等基础设施服务。为确保政府能针对公众的需求来提供服务，政府应建立公众回应系统，使公众对决策能提出自己的意见或建议，反映自己或团体的需求和评价政府的绩效。

第二，政府应实行信息公开制度

要确保廉洁的公共服务，就要求政府的运作应当是透明的，实行政府信息公开制度。政府信息公开，就是行政机关通过行政相对人便于接受的方式和途径公开其政务运作过程，公开公众需要了解的、有利于行政相对人实现其权利的信息资源，允许其通过查询、阅览、复制、下载、抄录、收听、观看等多种形式，依法利用行政机关所掌握和控制的信息。从而使政府机关的职权、办事结果、办事程序、时限、监督方式等均为民所知，使其过程处于“阳光”之下，以有效避免暗箱操作和腐败，更好地为民众提供公共服务。

总之，坚持以市场为导向，对行政审批制度进行根本性改革，倾力打造透明服务型政府，是加快并最终转变政府职能、减少审批牟利、权钱交易腐败现象所必须采取的重大举措。通过深化行政管理体制改革，加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，将推动党风廉政建设、有效防治腐败。

2．深化国有资产管理体制改革和国有企业改革，加强对国有资产的监管、健全企业的监督机制

在建设有限政府和服务政府的前提下，政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能必须真正分开，使国有资产出资人到位，政府不再对企业进行行政干预，以实现政资分开。同时，加快建立现代企业制度，实现国有企业的公司制改建，使企业有完全自由的签约权、交易权、经营权。在完善现代企业制度中，只有建立健全企业的监督廉政机制，企业才能健康发展。

（1）贯彻落实《企业国有资产监督管理暂行条例》

做好国有资产监管工作，必须全面贯彻实施《条例》，即在坚持国有资产由国家统一所有的前提下，由中央人民政府和地方各级人民政府分别代表国家履行出资人职责；在国务院、省、市（地）级人民政府设立专门的国有资产监督管理机构，负责监督管理企业国有资产，行使依照规定向所出资企业派出监事会、依照法定程序对所出资企业的企业负责人进行任免考核奖惩，通过统计稽核等方式对国有企业资产的保值增值情况进行监管等主要职责；国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职责，政府其他部门、机构不履行企业国有资产出资人职责。当前，特别要严格按照《条例》等相关法律、法规，处理好与出资企业、政府有关部门、各级国有资产监督管理机构之间的关系，依法定位，具体应切实做到：一不缺位，保证出资人代表到位，职责到位；二不越位，不直接干预企业经营自主权；三不错位，不行使政府的社会公共管理职能。总之，贯彻落实《条例》，对加强国有资产的监管，防止国有资产流失，促进其保值增值将起到重要作用。

（2）在企业改制及运营中防止国有资产流失

要从源头上堵住企业改制中国有资产流失的漏洞，应强调三点。

第一，产权售让应开放竞价，产权交易应市场化

在企业改制中为防止国有资产的流失，必须从建立和完善市场机制入手，规范企业改制行为，强化所有者职责，把产权交易公开化、透明化、市场化。向本企业经营管理者转让国有产权，必须经过国有资产管理机构的批准，各类投资者要执行同样的规则，平等参与，开放竞价售让，不应为管理层收购搞专场。非上市企业国有产权转让应进入产权交易市场，一些地区现行的成立产权交易中心的做法值得推广。产权交易中心坚持为经济建设服务，为国有企业改革服务，为反腐倡廉服务的宗旨；有的还制定了《产权交易管理规定》，并提出打造“阳光工程”，有效地防止了暗箱操作。在产权交易过程中，产权交易中心应坚持公开、公平、公正的“三公”原则，严格按照产权交易流程和内部工作流程“两个程序”，把好资质审查关、交易定价关和交割结算关的“三关”，规范交易程序，强化市场监督，实现信息公开，交易透明，监管到位；实现产权交易的“阳光工程”，以有效地防止和杜绝国有资产在产权交易市场的流失和腐败现象的发生。

第二，加大企业管理体制和经营机制的改革力度

在企业改制后运营中，应加大管理体制和经营机制的改革的力度。为防止或克服公司产供销环节管理职能分割带来的诸多问题，可以产品为纽带，进行资产重组，建立事业部，实行生产由各厂、事业部统一管理，物资供应和产品销售由专业化公司实行统一管理的运行机制，加强公司对资金使用的有效监督。公司为避免资金违规运作，防止企业效益流失，加强财务监控，可实行财务统一集中管理、授权管理或会计委派制，货款封闭运行。公司还可改革营销体制，大力推进电子商务，实行“阳光工程”。

第三，加强对“三产”的管理

在企业改制或改制后的国有资产的管理中，不容忽视的是必须加强对“三产”的管理。首先对各单位“三产”企业占用资产要明确产权界限，并完备严格转移手续，使产权清晰；其次坚持有偿使用原则，建立有效的产权约束机制，使国有资产保值增值，其收益全部纳入主体预算统一管理，防止国有资产长期无偿划给集体企业，以避免国有资产流失。对能够分离出去的“三产”，应尽快剥离改制。

（3）实行厂务公开，完善民主监督机制

以厂务公开为载体，增强权力运行的透明度，广开民主管理渠道，是推动企业反腐倡廉的有效对策之一。中共中央办公厅、国务院办公厅就此于2002年6月专门发出《关于在国有企业、集体企业及其控股企业深入实行厂务公开制度的通知》，关键在各单位对通知要求的落实。在实行厂务公开中特别要强调如下两点。

第一，公开的内容应突出重点

公开的内容应突出重点、针对性要强，如涉及职工切身利益问题，包括工资奖金分配方案、企业劳动用工、职工下岗分流、内部退养、医疗制度改革方案及实施情况、职工生活福利及费用开支情况。又如公开企业活动中的重要环节及情况，包括物资采购渠道，企业收支情况，企业年底招待费核销标准及使用情况，主要开支是否符合制度，手续是否完备。领导干部本人收入、住房、通讯费和公车使用、出国出差费用等重大事项报告的公开。

第二，公开形式应具体，并进行考核

公开的形式可以职工代表大会为厂务公开的基本形式，还可采取厂长办公会、党政工联席会、中层干部会、职工大会、公开栏、信息、简报、情况通报等形式。为防止厂务公开流于形式，上级相关部门可不定期巡视检查；本单位可实行厂务公开考核，定期对厂务公开情况进行考核。如半年或一年组织职工代表进行一次考核评议，或组织验收打分，以监督公开情况。公开好的奖励，公开不力的惩罚。例如北京建工集团三建公司十四项目经理部将厂务公开与生产经营工作紧密结合，实行了“三会四公开”制度，通过职工大会、民主评议会、项目民主管理委员会这“三会”，公开项目管理制度、考勤与奖励制度以及领导干部党风廉政责任的落实情况，使项目的各项工作置于职工的监督之下。

总之，各企业结合各自的实际情况，必须对公开的内容、公开的形式、时间、程序、承办部门、责任人都应做出具体明确的规定，以确保落实。目前需要着力解决的是对不实行厂务公开的企业，应通过采取责任追究制使之落实。

（4）实行企业内部审计监督

内部审计监督，是企业内部建立的对企业内部控制制度进行的审查和评价。它可以查错防弊，堵塞漏洞，防止经营者的内部控制和财务作假，有效防止国有资产流失，是企业防腐倡廉的有效手段。充分发挥其作用，应注意以下几点。

第一，内部审查机构的设置应科学

内部审查机构的设置应当独立于经营者，可以在公司董事会中设置内部审计机构。

第二，内部审计领域应围绕经营目标

企业内部审计应围绕经营目标，坚持以财务收支审计为基础，拓宽审计领域，具体可以向五个方面延伸：一是向国有资产审计延伸，准确核定企业的资产，摸清家底，促进国有资产优化配置，防止国有资产流失；二是向物资采购审计延伸，加强对物资采购的审计，防止物资采购中的腐败行为；三是向经济效益审计延伸，加强内部管理，提高经济效益；四是向经济责任审计延伸，以公开、客观地评价经营者的业绩；五是向内控制度审计延伸，评审企业控制目标、手段、环节和程序，消除失控点，从各个方面建立更加完备的监督制度，从而消除腐败滋生土壤。

第三，内部审计内容应选准重点

审计内容应选准重点，抓住最能体现企业法人任期内政绩和过失的重大经济事项。如任期内所在单位的财务收支是否合法合规，资产、负债、损益是否真实；任期目标和资产经营责任目标及有关经济指标完成情况是否合法、真实、有效；管理使用的国有资产是否保值增值及其在任期内是否遵纪守法，是否廉洁自律。

此外，审计应把握好几个时机：任前审计、任中审计、年度审计、离任审计及举报审计。

3．规范市场行为，建立健全市场秩序

在推进行政审批制度改革中，对可用市场机制代替的行政审批，要通过市场机制运作。尤其是有关经营性土地使用权出让拍卖，建筑工程项目承发包，政府采购和国有企业资产评估及产权交易等腐败现象易高发领域。只有通过市场运作，才能从源头上最大限度地减少或杜绝金钱寻找权力腐败现象的出现。这就需要规范市场行为，健全市场秩序。

（1）完善要素市场运作，强化对重点领域的防范

针对20世纪90年代以来贷款、土地、工程和股票等生产要素成为重要的寻租对象，从源头治理腐败，应着力完善上述要素市场运作，强化这些领域的防范。

第一，全面落实经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度，规范土地市场

土地历来是人类生存和发展的基础，近年来伴随我国经济的快速发展，对土地的需求量大增。1987年，深圳敲响了中国土地拍卖“第一槌”，通过十几年的规范、完善，人们已将“想用地，找市长”的传统观念，转变成为“想用地，找市场”的市场意识。2001年沈阳市推行招标拍卖挂牌出让制度，土地出让收入由2000年的7000万元增到10亿元。但就全国而言，经营性土地使用权出让通过市场运作的比例不高，土地市场秩序混乱，由于不实行公开交易搞暗箱操作，致使少数干部干预和插手土地使用权出让，从中谋取私利。为从源头上预防和治理土地批租领域腐败，国土资源部已于2002年颁发11号令出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确了经营性土地使用权出让必须进入市场，全部实行招标、拍卖或者挂牌出让，并要求做到“六公开”：即公开出让计划、公开卖地信息、公开集体决策情况、公开程序、公开竞价、公开出让结果，使完善土地市场运作有章可循。现在的关键是必须狠抓制度的全面落实。全面落实国土资源部《规定》，一是做到全北京市各区县都要普遍建立完善这项制度，建立与制度相配套的工作程序、规则、标准和监督管理办法；二是做到应当招标拍卖挂牌出让的经营性土地使用权，必须全部实行招标拍卖挂牌出让；三是建立和完善土地市场运行的基本制度，如建立和落实土地集中管理制度，把土地供应计划、价格和方式统一到各区县人民政府国土资源行政主管部门，健全土地使用权出让计划发布、基准地价更新和土地供应信息等公开制度，建立集体审批制度，对涉及建设用地审批、地价确定等重大事项，必须坚持集体决策。

第二，完善招投标法规，规范建筑市场

针对工程建设这个重要投资领域出现的腐败现象，自国家颁发《招标投标法》实现了工程建设领域的重大改革以来，腐败案件有所下降，但建筑市场体制的不完善仍给腐败现象以可乘之机。因而从源头防治工程建设腐败，应完善招投标法规，规范建筑市场。在完善招投标法规方面，一是应严格资质审查，禁止挂靠投标、禁止设定歧视性资质要求。工程建设行政主管部门和监督部门要督促招标人对投标人的技术等级、资信能力、工程质量等进行严格的资质审查，禁止采取抽签、摇号等博彩性方式进行投资资格预审，防止不具备相应资质的投标人挂靠投标，避免分包转包，以预防腐败现象发生；同时要取消限制或排斥外地企业、其他经济组织或个人参加本地区、本部门招标投标活动的歧视性资质要求，建立全国性招投标统一大市场。如有不具备资质的投标人挂靠投标，不仅取消本次挂靠人与被挂靠人的投标资格，而且情节严重的还要降低被挂靠人的资质等级。二是实行无标底招投标。招标人不编制标底，投标人根据招标文件规定自主报价，评标委员会委员按招标文件给投标人打分，招标人择优确定中标人，以解决泄标问题。三是各地区、各部门建立和完善符合《招标投标法》规定的工作程序、监管制度，严格规范有形建筑市场的运作。例如济南市出台《济南市重点工程招标投标实施办法》就重点工程招标范围、招标程序及负责人、监督保障措施做了规定。

加强培育建筑工程招投标有形市场，将大量分散的投资工程项目集中进入一个公开场所开展招投标活动。培育这种市场，一是严格执行建设项目招标事项的核准规定，严格执行依法招标的制度。凡是达到国家规定规模标准的建设工程施工，重要设备和主要材料采购，应进行招投标的必须全部纳入招标投标的范围，不得擅自缩小国家确定的招标范围。例如北京城建三公司2002年以来，在材料采购方面对所有工程项目材料、构件实行公开招投标制，纪检监察部门参加材料供货商公开竞争的开标会议，跟踪确定质量优等、价格适中、服务到位和能赊欠材料款的材料供应商，中标后进行公开化运作，从而防止了材料采购中的不正之风；在劳务招标方面对全公司使用的民工队伍，完全按市场劳务交流中心模式运作，全部进行公开招标。二是建立的建筑工程招投标有形市场，必须与政府部门及其所属机构脱钩，不能搞“一套班子，两块牌子”；不得与任何招标代理机构有隶属关系或者经济利益关系，不得从事工程项目招标代理活动，防止地方和行业保护、“暗箱操作”、串通投标、发权力标等不良行为发生。三是培育壮大招标代理机构，规范招标代理中介行为，相应的招标代理机构也必须与行政主管部门脱钩，两者之间不得存在任何隶属关系或者经济利益关系，确保中介行为的独立自主；同时，各个专业的招标代理机构之间要实行人员的资格认证与机构市场的准入制度，不得搞行业垄断与地方保护主义。

（2）放宽市场准入，打破行业垄断

当前我国的行业垄断主要表现在三个领域：一是基础设施和公用设施部门，二是公共服务部门，三是特许权部门。从经济学意义上讲，垄断有三类，一是自然垄断，二是行政垄断，三是经济垄断或市场垄断。我国相当长一个时期比较广泛存在的是自然垄断，即在经济生活中起重要作用的基础设施和公用设施领域，包括电信、电力、民航、铁道、邮政、城市公用事业（如自来水供应、天然气供应）等，这些自然垄断行业同行政垄断相配合，不仅搞高价、高收费，为本行业及其职工谋利益，而且由于独此一家，容易利用垄断权谋取私利。不可否认，多年来我国反腐败的重要任务是反垄断，但以往反垄断型腐败多是加强行风建设，虽然取得了一定的成效，但是治标不治本，没能从根本上解决问题，有些地区的“铁老大”、“电老虎”、“气老虎”依旧滥用权力“设租”、“寻租”、“抽租”，谋取私利。坚持标本兼治，注重治本，从源头上预防和解决垄断型腐败，必须落实党的十六届三中全会《决定》提出的加快推进和完善垄断行业改革，对垄断行业放宽市场准入，引入竞争机制，使多个市场主体平等参与市场竞争，以打破行业垄断，由当前突出的“行业分配”机制转向真正的“按劳分配”机制，消除垄断行业职工“近亲繁殖”的弊端，避免垄断行业内部“既得利益集团”的滋生。

当前打破企业垄断，从源头上预防和治理垄断型腐败，应具体做到以下几点：

第一，加快政府职能转变的步伐，切实做到政企分开

垄断行业企业改革为什么难以到位？这与政府职能转变不到位有密切联系，使它依靠旧体制，利用或滥用行政权力和手段，实行垄断经营，获取垄断利益，遏制竞争。我国铁道、邮政和许多城市公用事业，时至今日仍然是垄断的市场结构，集政府职能和企业功能于一身，存在自然垄断和行政垄断相结合，而矛盾的主要方面在政府实行行政垄断。所以，打破垄断的根本办法是加快政府职能转变，割断政府与垄断行业企业的直接联系，逐步放松或解除管制。政府的行政行为实现从直接控制到基于规则的监管的转变。

第二，加快公司制改革，放宽市场准入

垄断行业要加快推进国有企业的公司制改革，建立现代企业制度。通过完善国有资产出资人制度，实现政资分开、政企分开。自然垄断行业中既有自然垄断性业务，又有非自然垄断性业务。自然垄断性业务是指那些固定网络性操作业务，如电力、煤气和自来水供应行业中的线路、管道等输送网络业务，电信行业中的有线通讯网络系统和铁路运输行业中的铁轨网络业务，其他业务则属于非自然垄断性业务。放宽市场准入即引进外资或鼓励民间及其他领域投资者，进入垄断行业中的非垄断性业务，允许非国有市场主体进入、参与市场竞争，形成有序的竞争局面。推行多元持股有助于垄断行业中的国有企业建立规范的现代公司，缩小原有企业的专营权，减少垄断型腐败。例如，电力行业实行“厂网分开，竞价上网”，开放电网，由多家发电厂竞价上网，使电力生产和供应由多家经营，哪家电厂的效率高、价格低，就让哪家电厂上网，建立竞争性的发电和售电市场。又如铁路运输行业的铁路线路建设、铁路物资供应、铁路运输机车车辆生产与供应等，都可以由多家企业生产经营，展开竞争。

第三，加强对自然垄断业务的监管

自然垄断业务一般是独家经营。例如，现输配电97%左右的资产属于原国家电力公司所有，一直垄断经营。2003年8月美国东北部地区发生大面积停电事故说明对自然垄断行业的监管多么重要。电力体制改革首发其端，组建了电力监管委员会，开创了我国垄断行业进行独立、专业化监管的先河。在电信、民航、铁路、石油天然气等领域也应建立同样的监管机构，并将监管机构行为纳入更高一级政府或立法机构的监管之下。监管机构既要加强对市场势力的监管和对企业重组合并的监管，又要加强安全、环保、普遍服务等监管，还要强化对价格和服务收费的监管。比如，制定公用事业价格、公益性服务价格，其中主要是自然垄断经营的商品和服务价格，应当建立或推广听证制度，不能由厂商一家说了算。

第四，加快制定和完善相关法律，依法反垄断

依法禁止和防止垄断，是市场经济下形成公平有效的竞争制度和秩序、减少垄断型腐败的法制保证。因此，要尽快制定和完善相关法律法规，特别是亟须加快制定和出台《反垄断法》，依法规范和约束企业间的竞争和交易关系，竞争方式，监管机构的职能、方式和决策过程等，防止公共权力对市场的直接干预或管制。同时，加快制定相关的部门法，如《电信法》、《石油天然气法》；修改和完善《电力法》、《航空法》、《铁路法》等，将垄断行业改革纳入法制化轨道，促进其顺利推进和健康发展。

此外，国家应重新建立特许经营权制度。为了防止特许经营部门独占特许权益，国家应对中央银行、中央电视台、国家邮电局、国家烟草公司和国家医药管理局等单位征收特许生产经营收入。这些收入是国家赋予这些部门的特许权收益，应作为中央财政的重要来源之一，即将国家特许经营相关部门独占的收益归于国家财政收益。

4．改革财务管理体制，切实加强对资金的管理

从源头预防和治理腐败，要根治由于财务管理体制的弊端和经济运行过程中的漏洞引发的腐败“顽症”，如截流对外创收收入、弄虚作假套取资金设立“小金库”等问题，这就必须改革财务管理体制，加强对财务系统的监督管理，以截断腐败的财源。具体可采取如下措施：

（1）建立会计核算中心或财务信息传输系统，实行财务集中管理

为了强化资金管理，使各项收支纳入本单位财务统一管理，防止各处室自行收取和管理，私设“小金库”，行政事业单位应建立会计核算中心，实行会计集中核算和国库集中收付制度。为规范“中心”核算流程和管理，对纳入“中心”的事业单位在资金所有权不变，单位资金使用权不变，财务收支自主权不变和单位内部监督权不变的前提下，应做到“六统一”、“两直达”。“六统一”，即：一是要做到统一会计人员管理，对纳入会计核算中心管理的单位取消会计和出纳人员，会计业务由核算中心的会计人员办理，而核算中心的会计人员的组织关系、人事关系由“中心”统一管理；二是要做到统一银行账户管理，注销各预算单位原来所有的银行账户，国库在银行为“中心”开设总账户，各预算单位在“中心”设立分户；三是要做到统一资金管理，预算内、外资金及其所有资金的收付业务全部纳入“中心”统一管理，不留体外循环资金；四是要做到统一资金结算，“中心”通过国库单一账户体系进行资金统一结算；五是要做到统一会计核算，各单位由“中心”代理记账，实行“统一核算，分户记账”；六是做到统一会计档案管理，对会计凭证、账簿、报表等会计档案进行规范管理。“两直达”即收入直达支出直达。减少财务收支环节，强化资金运作构成过程的监督，以防止违法违纪问题的发生。同时，为使监督有章可循，纪检监察、财政、审计等单位应制定相应的办法和制度，为集中核算提供明确的政策依据；核算中心内部应建立一整套内外监督的制约机制。

大的企事业单位可在内部建立计算机网络系统，保证信息真实可靠和及时传输。通过计算机联网，构建统一信息搜索、处理、分析和反馈系统，以保证信息传输质量，提高信息传输的效率；统一核算方法、核算程序，使数据真实、准确、口径一致；建立会计电算化数据安全的防范系统，减少数据传送可能带来的损失。

（2）实行会计委派制，健全预防腐败机制

目前一些单位试行会计委派制的实践表明，这一对会计人员管理体制改革的全新管理机制，有效地避免了财会人员“站得住的顶不住，顶得住的站不住”问题的发生，对预防职务犯罪，堵住产生腐败的源头带来明显成效，在资金流量大、往来款项多、情况复杂的事业单位和企业值得推广和健全。会计委派制使会计人员不再是单位“内部人”，受委派的会计人员代表委派单位，主管财务收支审核工作，所有财物收支必须事先经委派会计人员对其真实性、合法性作出审查，符合要求的财务收支可报单位行政领导人审批；涉及财务收支重大业务计划、经济合同、经济协议，在单位内部须经委派会计会签，从而强化了会计监督力度和保障了会计信息的真实可靠，可有效防止有关单位违反财务制度和由此滋生的腐败现象。实行这一制度，使会计人员要对委派部门和所在单位承担“双重责任”，因此在工作中不仅要按照有关财务制度和准则，依法进行会计核算，为单位管理提供服务，而且要从委派部门的角度考虑所要承担的反映和监督职能，及时向委派部门报告单位的资金收支和财务状况，使会计人员从报账转变为依法建账、算账、报账、用账的管理型会计，从根本上改变事后监督所存在的缺陷和不足。在推广中，会计委派制尚需完善，如为确保委派的会计人员依法履行职责，公正地反映和处理各种不同的利益关系，有必要建立会计管理中心，专门负责管理委派的会计人员任免、调动、工资福利、职称评聘、考核教育培训等项事务；可以公开选拔委派会计人员，建立资格审查制度；明确委派会计职责，充分完善委派会计岗位责任制度。

（3）推行综合预算，改革预算管理

坚持综合预算是解决预算内外资金管理“两张皮”和大量政府性收费游离于预防控制之外，防止预算管理环节滋生腐败的对策。综合预算是将各部门的所有收入全部纳入预算管理，年初预算一经下达，原则上不再增加，从机制上防范人情款、交易款等违规行为。在推行综合预算时，要坚持早编、细编；要实施零基预算，依照各单位的实际需求和政策依据，每年年初把所有财政性资金依次分配到部门和项目。坚持编制部门预算是推行综合预算的基础。坚持编制部门预算，就是将一个部门预算内外资金统一纳入预算管理，全面反映部门收支情况，形成一个部门一本明白账。部门预算将部门财政支出资金在年初一次性分配，各部门必须严格按照批准的预算执行。通过编制综合预算，提高预算编制透明度，防止预算分配和执行中的不规范做法，以有效防止截流、挤占、挪用现象。

（4）落实“收支两条线”，规范征管行为

要从源头上解决大量行政事业性收费和罚没收入置于财政监管之外，由部门、单位自收自支，私设小金库、账外设账、挥霍浪费和以权谋私现象，必须认真落实中央关于“收支两条线”的规定，在落实中应注意做到：

第一，收费行为合法化，标准公开化

加强预算外资金管理，首先，应做到收费行为合法化，各行政事业单位必须把一切行政事业性收费都界定在法律、政策的范围内，财政、物价部门加强监管，严禁行政事业单位巧立名目乱收费。其次，合法的行政事业性收费标准和各职能部门的罚款要件及额度应公开化，各行政企事业单位要通过电视、报纸等新闻媒介，及时向社会公布收费目录、依据、标准、执收单位名称及相关的调整变化情况，让老百姓知情，以防止和杜绝有些职能部门在罚款、收费时，只要交款单位能给予些“好处”，便可以少罚款、少收费，甚至不罚款、不收费等现象的发生。

第二，实行“收支两条线”, “单位开票、财政统管”

为遏制坐收坐支和私设“小金库”的违法违纪行为发生，对行政事业性收费和罚没收入，必须落实中央关于“收支两条线”的规定，按照“单位开票、财政统管”的思路，具体可采取“两个分离”的管理方法。即“票款分离”、“罚缴分离”。各部门各单位应进一步清理和撤销银行账户，设立结算中心和代收网点，完善非财政收入征管体系。党政机关的行政性收费和各职能部门的罚款，在强化预算管理的基础上，切实实行执收单位管收不管支，收入全部上缴国库，支出由财政预算安排的管理方式，真正做到“收支两条线”。

其一，罚款、收费票据使用应单一化

现行政事业性收费和罚款的收费票据，种类繁多极不规范，有的甚至打白条、不给票，老百姓不知道哪些票据是合法的，更不利于监督。实行“收支两条线”，收缴分离后，可以国务院所属各部门或省为单位，使用统一的票据进行收费，并在管辖范围内向社会公布。对于凡是不使用统一票据收费的，任何单位和个人都有权拒付，并受法律保护。

其二，强化管理监督预算外资金

在加快财政体制改革和制度创新的基础上，应强化管理，把对预算外资金的管理作为一项经常性的工作来抓，随时查隐患、堵漏洞。各级财政、审计部门应把对预算外资金的稽查监管作为主要职责和任务。同时，应保证各级人大依法实施对预算外资金收支情况的监督，对不及时提交预算外资金收支情况报告的，当年的预算报告不予审议。审计部门要及时通报经常性审计、定期审计和专项审计中发现的问题，并提出整改意见。对预算外资金管理中发生的问题，要坚持依法行政，从严执法。

（5）全面推行财务公开制度

公开是最好的防腐剂。各部门、各单位的财务收支情况，必须向所属部门和单位的群众全面公开，使群众对财务收支情况做到心中有数，方便群众监督。

5．改革公务消费制度，堵塞公务消费漏洞

公务消费是党政机关及其工作人员在履行职能过程中所发生的消费，在财政支出结构中属于行政管理费用部分。其至少包括政府集团消费和公职人员职务消费两部分。从源头上预防和治理公务消费领域腐败现象，必须从体制、机制、制度创新入手，改革公务消费管理办法，促使公务消费实现社会利益的最大化。具体而言，在建立完整的政府预算制度的前提下，在集团消费方面，实行政府统一采购和国库集中支付制度；在公职人员职务消费方面，实行职务消费货币化制度。

（1）以建立完整的政府预算制度为前提

预防和治理公务消费腐败的最根本措施，从财政角度看，以对政府预算制度的有力控制为前提。财政，就是“以财行政，以政制财”。一方面，“无财难以行政”，公务消费作为行政运行的成本是必须的，它是纳税人享受政府提供公共服务的代价；另一方面，“无政难以制财”，财政活动是政府及其公务人员用纳税人的钱为公众服务，必须有一套严格的政治程序给予控制，以保证财政资源的运用合理、合法、适度，不产生浪费和腐败。对政府及其公务人员运用财政资源的控制是建立完整的政府预算制度，使预算必须是公开的、透明的，接受人大立法机构和社会公众的监督。预算应由政府年度收支计划上升为年度立法，即政府年度收支计划应提交人大立法机构批准，政府预算一旦被批准，就成为人大对政府的授权，政府必须不折不扣地执行。政府及其公务人员的公务消费，必须严格依据预算、受预算约束，没有预算，一分钱也不能花。同时，作为预算执行结果的决算必须接受审计，并将审计结果向社会公示。

（2）集团消费实行政府采购和国库集中支付制度

第一，全面实行政府采购制度

对政府预算内的集团消费实行政府采购，是当今国际通行的一种管理政府公共支出的有效方法。政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。其特点是交易透明度高，有利于从源头上防止采购中的腐败行为；通过比较、择优选购、保证质量；通过竞标降低价格，节约财力和人力。集团消费，凡用财政性资金安排的采购项目，必须进行政府采购。按我国《政府采购法》规定，凡涉及政府消费的货物类、工程类、劳务类等集团消费项目，小到行政公务用车定点维修、加油和保险，大到重大的政府性工程、房屋维修工程材料，都必须实行政府采购，采取市场竞争公开招标的形式，节约政府集团消费费用。总结目前政府采购中的经验教训，规范政府采购行为，一是各级政府应建立健全政府采购机构。政府采购机构的设立要充分体现采购各方相互监督制衡精神，做到政府采购管理机构与集中采购执行机构分开设置、集中采购机构与项目采购部门分开设置，避免采购部门与财政部门一体化、运动员与裁判员不分。二是加强政府采购制度建设。可制定集中采购机构考核办法和严密的政府采购招投标实施规则，以推进政府采购的规范化程度（如将政府采购纳入部门预算管理，凡属于政府采购目录规定范围内的物品、工程和服务，无论资金来源是预算内还是预算外，全部列入部门预算，并经人大审批后执行）。又如制定严密的采购计划，保证资金有序运行、防止资金流失。三是建立检查监督机制，强化对政府采购全过程的监管。一方面政府采购机构内部应确立领导班子及其工作人员之间相互监督、相互制约的工作制度，政府采购管理机构与集中采购执行机构必须分开设立、负责具体采购招标的执行机构与负责监督管理的政府部门必须分离；另一方面，政府财政、监察、审计等部门，采取有效方式，对政府采购情况进行监督检查，检查内容包括各单位、各部门是否编报政府采购预算和采购计划，采购行为是否规范，有无违反规定规避政府采购的行为等，还可以形成由各级纪检监察、财务、审计、采购单位、供应商代表、纳税人代表等参加的多方位监督体系，采取有效方式，定期不定期地检查监督政府采购情况，发现问题及时解决。

第二，全面实行会计集中核算制度，严格审查公务消费票据，严把报销进账关。堵塞公费报销上的私费公报这一吞噬国有资产的黑洞，必须对财务账务加以严格管理。强化发票管理、经手人签字、主管领导批核等财务管理规范，严把报销进账关。同时要严格规范报销项目与报销标准。对报销项目，相关部门应重新明确并出台公款消费目录，对超过规定乱开口子所设的项目，一概删掉，以遏制住“公费是个‘大蒲包’，有了发票就报销”；要明确报销标准，调高显然过时偏低的标准，只有从实际出发适当调整，才能防止低标准下变着花样搞报销的现象。例如，在住宿报销标准方面，应与相应档次宾馆的住宿收费的实际价格相适应，使不同级别的干部出差时能在规定的标准内住得起相应档次的宾馆。报销标准的制定不能搞一刀切，要注意不同地区、不同层次标准不同。

第三，积极推行国库集中支付制度

实施国库集中支付核算改革，政府财政性资金全部取消“二传手”，即所有的政府财政性资金如财政预算资金、政府专项资金、政府性贷款、预算外资金等，全部纳入国库单一账户，所有的财政支出必须由国库直接支付，实现所有财政性资金的“三直达”：预算内收入直达国库，预算外收入直达专户，财政支出直达商品、劳务供应者或用款单位，以从制度和源头上防止截留挪用、私设“小金库”等现象。各省市可成立财政国库集中支付中心，管理省市直属所有行政事业单位财政性资金的支出，按照所有财政性资金都实行一个“漏斗”支出的管理原则，省市直属所有行政事业单位的财政性资金均纳入支付中心统一管理、统一支付。在条件成熟时，进一步改革，管钱与管事彻底分离，通过使用电子货币，直通式结算，实现财政资金效益的最大化。

（3）公职人员职务消费货币化制度

纳入政府预算的公职人员职务消费可尝试推行货币化制度。

职务消费是公务消费的一部分，是指处在某一特定职务上的公务人员为履行公务所必需的、适度的消费。一般包括差旅费用、运输费用、通讯费用、接待费用、礼仪费用、会议费用、办公费用、社交费用、用餐费用、住房费用、学习费用、报刊费用等。它是一项不同于一般的公共财政支出，没有监管和制约的职务消费，不但会使一些经不起腐朽思想诱惑的公职人员走向自我毁灭的泥潭，而且会造成管理成本的直线上升，甚至会造成无法挽回的政治和经济损失。要解决现行制度存在的弹性大、随意性强，不透明、难监督的问题，且堵住公职消费的漏洞，遏制住“餐桌上”、“车轮上”的腐败现象，应推行经过一些单位试行可资借鉴的职务消费货币化制度。

所谓职务消费货币化，即把国家公职人员在公务活动中发生的职务消费费用，用货币的形式预算包干到岗位，或量化到人（如用车、通讯、应酬等开支，均以货币包干的形式发给个人），由个人筹划使用。其特点是限额、透明，便于监督，抓住治奢防腐与公职人员个人利益挂钩的关键，实现由实物消费向货币消费的转变，由隐性消费向显性消费的转变，可有效避免无度的铺张浪费，有利于从根本上消除原有职务消费体制带来的弊端。

在推行职务消费货币化制度过程中，必须制定出科学合理、切实可行的方案和措施，对此应注意把握以下几个重要环节：

第一，在补贴标准上，力求节约、科学

以货币化取代供给制，确定费用标准是个关键。实行职务消费货币化直接目的是节约有限的财政性资金，堵塞职务消费漏洞，因此在确定费用标准时，首先要考虑节约，额度的确定必须以当地财政经济状况、国民生产总值、政府行为创造的总收益为基础。标准过高，有违推行职务消费货币化的初衷；标准过低，则不利于正常公务活动的开展。其次要严格执行现行政策规定，比如有关电话费、生活招待费等，已有明确的控制标准，在确定补贴标准时，各地区、各部门和个人绝不能擅自提高消费标准，违规消费。目前，一些地方和单位的做法是以前3年职务消费平均额为基数，下降一定比例，作为本单位干部职务消费的总量，然后再分公共职务消费和同一职级个人职务消费两部分。很明显，这只是权宜之计。如取消公车发放补贴，表面看一年可节约若干人民币，但这是以浪费严重的公车耗费现状作为基数对比后得来的，假如剔除公车耗费的水分之后再行对比，核定补贴基数，公车改革节约的成本可能会更多。现试点的公车改革标准，将本可节约的那部分资金变成“补贴”堂而皇之的落入了领导干部个人腰包，是显失公平，不尽合理的，应准确掌握车辆购置折旧、养护保险、维修使用等费用，在认真测算、反复论证的基础上制定切实可行的补贴标准。在制定补贴标准时，必须把握两点：一是应坚持适度从紧。可根据近几年实际发生了的职务消费情况，清理财务，摸清底数，挤掉水分，本着改革后能按一定比例下降的原则，测算基数，核定标准。二是应区别对待，不搞一刀切。不同地区、不同部门、不同职级、不同岗位的职务消费是不一样的，同一职级的干部因分管的工作不同，职务消费量不同，经济发达地区与经济欠发达地区因业务量不同，职务消费量也会有差异，既要按干部职级的高低来确定，同时又要考虑地区、单位及工作任务的差异性，切忌同职同级“一刀切”。以“大统一，小分散”为宜，即多数消费项目应该依据政策规定提出统一标准，统一的标准又是有弹性的和动态的，使各地区、各单位在执行统一标准时有一定的灵活处置权；但自定的标准必须经过审计等相关部门审核批准后才能执行。

第二，在补贴范围的确定上，力求从严、合理

职务消费是与职务和权力相伴随的，没有一定的职务和权力就没有相应的职务消费。在我国职务的外延很宽泛，补贴对象的核定又是一个敏感而又很难操作的问题。对此要掌握从严不从宽的原则，对职务消费补贴的发放对象要公开、公示，增强透明度。否则，发放范围卡不严，就有违这项改革为减少政府财政支出的初衷，增加行政成本。同时必须坚持从实际出发，从工作需要出发，从职务消费者公务活动的需要出发，合理界定对象。尤其要注意根据不同的消费项目来确定补贴范围的大小，做到合情合理。在实际操作中，可将职务消费项目分为公共消费和个人消费两部分，职务消费范围的确定，关键在于个人职务消费部分，对个人职务消费这部分，要以招待费、交通费、通讯费、差旅费、学习考察费等群众最关注、与领导干部个人行为联系最紧密，且不容易管理的消费项目为重点。要防止少数人钻政策空子，将本应由个人支付的消费向公共消费转移，如领导干部拿着个人职务消费交通补贴、通讯补贴，又坐着公家车、用着公家电话。

第三，在补贴的方式方法上，要严格规范

确定和解决职务消费费用补贴方式方法，以及定额节余部分的归属问题，是职务消费货币化的核心问题，也是它与原有体制的区别所在。职务消费货币化，不光是要将公职人员尤其是领导干部的公务消费实行货币化，而且应直接将职务消费数额划拨给职务消费者个人支配，节余部分也归其所有，这是货币化优于原有体制的重要因素。职务消费补贴可按总额控制、标准到人、包干使用、节余滚存或按比例奖励、超支自负的方式发放。在具体操作中可根据不同费用项目特点，采取灵活机动的考核兑现办法，如对通讯费、交通费等可实行一次性发放，计入薪酬；对招待费等可采取记账式核算，定期结算总额消费，也可按照各领导岗位的工作职责确定一定额度的公务招待费实行包干，超支自负、节余有奖；对会议、差旅费等可实行分次结算、包干使用的定额消费；对办公费，可采取预算定额，分项核算，集体控制，以达到限额消费的目的。总之，补贴发放既不能全部以现金形式随工资发放到人，也不能搞成变相的为领导干部发放工资福利。

第四，强化监管，建立一套相应的管理、监督机制

在推行职务消费货币化的全过程中，必须强化监管，以防止改革走形式，个人得实惠、财政受损失；防止严重超支，弄虚作假，转嫁消费现象的发生。监管的主体是财政、审计、纪检监察部门，可组成职务消费货币化管理小组；监管的范围可包括各单位、各部门实行职务消费货币化方案和措施的制定，改革的进展情况，落实情况，不按规定消费或转嫁消费的行为。建立与职务消费货币化相配套的制度，如制定单位财务项目报支内容的规定、重大活动经费使用的规定、定期汇报制度、核审与审计制度等，把职务消费货币化中可能出现的情况尽可能规范化，堵住漏洞。严格监督管理的程序，研究制定专门的监管办法，通过建立专账，实行专项审计，严格审批标准，坚持公开制度，严肃党纪政纪等措施，实施有效监管。对转嫁消费等少数钻空子者要严密防范，坚决惩处，以确保这项制度深入推进。

6．提高公务员工资，建立廉政公积金制度，完善社会保障体系

预防和治理腐败是一项复杂的工程，在经济发展、国力增强的前提下，适当增加公务员和国有企业经营者的经济收入，将法律手段与经济手段相结合，经济利益与廉政建设相结合，也是重要对策之一。

（1）积极发展社会保障事业，增加公务员和国有企业经营者的经济收入，努力解决不合理的收入差距拉大问题。

当市场机制在经济和社会运行过程中已经发挥重要作用的情况下，为防止由于不合理不合法收入造成的收入差距拉大，部分党员干部的心理产生极大的不平衡，而引发一些单位和个人“正门不通走歪门”形成的腐败问题，必须发展社会保障事业，建立社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助等多层次社会保障体系，使收入分配逐步趋向规范，使地区之间、行业之间、部门之间党员干部收入趋向合理，抵消因收入差距拉大而造成的心理不平衡的心态。

国家管理职能越来越复杂，对国家公职人员文化素质的要求也越来越高，国家公职人员需要具备各种专门知识，他们从事的是一种复杂劳动，理应获得相应的报酬，给予他们对社会的贡献和所承担的社会责任相对称的收入，是使他们抗御腐败、保持廉洁的重要的物质条件。从各国经验看，高薪不一定绝对养廉，但低薪却很难养廉。因此，应完善公务员待遇立法。通过立法的形式，以法律规定公务员有比较丰厚的薪俸、较高的社会地位、较受人重视的物质条件等，从而既使公务员个人价值在经济上得以体现，又使其不愿腐败。对公务员的这种较高的经济待遇，首先表现在：本着按劳分配的原则，考虑国家的经济水平、财政支出能力和国民的心理承受能力，较大幅度地提高公务员的工资收入。同时，还应表现在给公务员较大幅度地提高社会保障待遇。如在社会保障制度改革中，可通过加大医疗补助的支出，来保证公务员现有的医疗待遇不降低；根据形势的变化完善公务员的失业、工伤、生育、残疾等保险待遇。此外，可建立公务员退休年金制度。在机关和企事业单位之间的养老保险的转换方面，可借鉴国外的经验，把不同职业的社会保障权益量化到每个年份，按工龄逐年积累相应的社会保障权益，全部权益等于不同制度体系里权益积累之和。如果公务员直至退休保持廉洁，能享受高于普通职工的养老待遇。否则，降低直至取消其社会保障待遇，以增加腐败的成本。

如何既能较大幅度地提高公务员的工资收入和社会保障待遇，而又不增加人民的负担？现实的办法是减员加薪。早在1922年5月5日列宁就提出，“既然工农检察院现在是一个拥有约12000人的工作差、报酬低的机关，那就应该加以精简和改进，例如，留下六分之一的人员，而保留原薪水额的二分之一，即把薪水提高两倍”。当然，涉及裁员的问题，要准备承担一些风险。需要精心规划，审慎行事，妥善安排富余人员。

（2）廉政公积金制度

通过建立廉政公积金，严厉惩治腐败，提高腐败的风险性和成本，是在社会主义市场经济条件下可进行的积极探索和尝试。

廉政公积金，就是每月从国家公职人员的薪金中按比例提取一定数额的奖金，并储存起来，工龄越长，职位越高，提取的额度也越高；如果公职人员在工作期间，没违反廉政制度，退休时公积金全额发给本人；违反廉政制度的扣除公积金。从部分省市试行这一制度的实践看，在建立廉政公积金制度中应解决好以下几个问题：

第一，廉政公积金建立的前提

建立廉政公积金制度是有其前提和条件的，条件具备了才能实行。除了大幅度减少党政机关的人员数量外，还要依靠财政收入的大幅度提高。还有一个更深层次的前提是要有一个可靠的机制和体制，即法治，来保障政府精简高效的“可持续性”。

第二，廉政公积金的提取来源应合理合法

从建立廉政公积金的目的来看是运用一定的经济手段来约束国家公务员，促进其廉政建设。公务员是国家工作人员，保持清正廉洁是他们理应具备的基本素质、是最起码的要求，一旦违反必然应受到惩处，受惩处所损失的自然是其个人利益。因而，廉政公积金的提取可由个人和集体两部分组成，但主要应来自个人收入，由个人缴纳、付出、积累。由于公务员的工资是劳动报酬的分配、是合法收入、是私人财产，根据宪法规定，应受到法律的保护，如果直接从公务员工资中提取，就限制了个人对其合法财产的使用、支配、处置，合理而不合法。可尝试的做法是对现行的与公务员相关的法律、法规进行修改或补充，通过立法的形式，从法律上作出规定。例如从工资总额中增补廉政公积金支出项目，按月缴存，退休时视其廉政表现决定能否返还；又如把退休金发放数额比例与公务员在职期间廉政记录结合起来，即根据公务员的工作年限、职位和在职期间的廉政表现三个因素来确定，对在职期间违反廉政制度的相应减少其退休金数额。

第三，廉政公积金提取的比率应适度

根据立法确定的无论是公务员个人或集体缴存部分，还是退休金中依在职期间廉政表现发放的部分，比率都要适度。廉政公积金是国家公职人员的一种廉洁抵押，是一种经济奖惩机制，在我国经济发展和财力允许的情况下，建立廉政公积金制度是应当的。从个人工资中提取的部分，要考虑到在公务员工资水平本不高的情况下，要维持正常的生活；从国家、集体提取的部分，则要考虑到我国现处于社会主义初级阶段，生产力尚不发达，人民群众的生活水平总体上还不够高，我们现在所达到的小康还是低水平的，因此提取的比率要适度，如可掌握在合法收入的25%左右作为公积金储存起来，切不可各地区、各部门互相攀比，或盲目借鉴、模仿国外的某些具体做法。

第四，廉政公积金的提取与扣罚

公务员在职期间逐年积累的公积金，在其退休时，如没有发现在任职期间有违反廉政制度行为的，可全额领取；退休后无论何时，如发现其在任职期间有违反廉政制度行为的，应予以追回；在职期间发生违反廉政制度及因其他原因受到党纪政纪处分的，全额扣罚已存的廉政公积金，今后不再缴存。一旦这些人出现腐败现象，仅仅没收廉政保证金是不够的，而且要在经济上加大处罚力度，让腐败者经济上倾家荡产。

（四）创新政治体制

改革开放20多年来的反腐败历程，越来越清楚地证明：虽然现阶段的腐败现象绝大多数发生在经济领域，但其根源却常常追溯到政治领域。因此，当前要防止公共权力滥用，就要不断扩大社会主义民主，健全社会主义法制，创新政治体制，积极稳妥地推进政治体制改革。社会主义民主政治是对国家权力的根本制约，也是反对腐败的强大力量。

1．实行党政职能分开

早在1980年8月，邓小平同志在《党和国家领导体制改革》一文中指出，党政职能不分，权力过于集中，是目前我国领导体制的主要弊端。党政职能不分，以党代政，在党内和党外都造成了不良后果。从党外来看，这种作法使得国家的立法、行政机关、经济、文化组织和人民团体的功能得不到正常发挥。从党内来看，这种作法造成党的组织行政化。党组织直接处理政务，掌管经济，集决策、执行、监督权力于一身。这种状况很容易使党成为矛盾的一个方面，甚至处在矛盾的焦点上，也很容易使党脱离群众，产生腐化。党政职能不分，不但不能加强党的领导，反而削弱了党的领导。因此，必须通过政治体制改革，实行党政职能分开，以此来消除现行体制存在的弊端，铲除腐败现象。

党和国家政权机关的性质不同，职能不同。党是由先进分子组成的中国工人阶级和中国人民及中华民族的先锋队，人民代表大会是国家权力机关，人民政府是由人民代表大会选举产生的行政执行机关，人民政协是统一战线组织。就这一层次而言，不能把党委同人大、政府、政协这些组织之间的关系简单地理解为组织上的隶属关系。党虽然领导人大、政府、政协，但不能代替它们的职能。在执政过程中，党政各有自己的职能，不能随意混淆或合一。必须按照党的执政规律、社会主义建设规律和人类发展规律的要求，科学界分党政职能、分别行使党政职能。

党政职能分开，不是不要党的领导，而是使党处在总揽全局的地位，充分发挥党的核心领导作用。党的领导主要是政治、思想和组织的领导，即通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施对国家和社会的领导。党不应该包揽一切，不应该事无巨细一齐抓，而应该从全局和长远考虑问题，坚持把主要精力放在抓方向、议大事上，集中精力解决好带有全局性、战略性、前瞻性的重大问题。实行党政职能分开，党委总揽全局，集中精力研究大政方针，可以保证党的路线方针政策的科学性与正确性。

党政职能分开，必须理顺党组织与人大、政府、政协以及人民团体的关系。各级党委要从推动全局工作出发，协调各方关系，支持各方依照有关法律和各自的章程独立开展工作。

一是党委要支持人大依法履行国家权力机关的职能。人民代表大会制度是在党的领导下建立起来的，也是在党的领导下运作的；这一根本政治制度的坚持和完善，也离不开党的领导。但这种领导是政治领导，不能理解为党直接享有人大的国家权力。那么，党对人大的领导主要表现在哪些方面呢？首先，要经过法定程序，使党的主张成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，并使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变；其次，使党组织推荐的人选成为国家机关的领导人员，并对他们进行监督。要注意维护人大的权力和威信，凡是由人大任命或选举产生的重要领导干部，非经法定程序，党组织不得擅自决定对其调离或重新任免，更不能将地方人大选举中落选的干部调任到其他应由选举产生的岗位任职。人民代表大会的立法权、监督权等都是惩腐治贪的重要手段。因此，我们党要特别注意的问题是，在向国家政权机关推荐重要干部时，要敢于和善于运用公开、公平、公正的竞选手段和方式，向广大人民群众介绍和推荐自己的优秀干部，同时也要让这些干部主动地积极地参与这种竞争。如果公平竞争的结果，党推荐的有的干部落选了，那只能说明这些干部暂时还无法获得人民群众的认同，或者说这些干部本来就存在这样那样的问题，不适宜担当“公仆”一职。这样做，有利于密切我们党同人民群众的联系，杜绝我们党内在选人用人问题上存在的腐败现象。

二是党委要支持政府履行法定职能，依法行政。人民政府是由人民代表大会选举产生的行政执行机关，要使各级政府真正对它的授权机关——人民代表大会负责。要通过法律的形式，明确规定国家权力主体之间的授权关系，权力界限和权力运行程序，使国家权力合法化、规范化，以保证政府权力的正常运行。要细化党委与政府的职能分工，进一步明确各自的职责权限，凡属政府中关系全局的重要决策，应由政府主要负责人提交党委会讨论决定，会议通过后由政府组织实施，党委不直接干预政府施政过程。党对经济工作的领导，主要是把握方向，谋划全局，提出战略，制定政策，推动立法，营造良好环境，经常性工作则应由政府及其部门按照职责权限决策管理，不能由党委直接组织人大、政府等政权机构具体执行。要按照党政职能分开的原则，规范党政机构设置，完善党委常委会的组成结构，减少领导职数，切实解决分工重叠问题，撤并党委与政府职能相同或相近的工作部门，从根本上解决长期以来形成的权力过分集中、以党代政等问题。

三是党委要支持政协围绕团结和民主两大主题，履行政治协商、民主监督、参政议政的职能。

四是加强对工会、共青团和妇联等人民团体的领导，支持它们的工作，使它们更好地成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。

通过协调和理顺党委与人大、政府、政协以及人民团体和其他方方面面之间的关系，使之各司其职，各负其责，并逐步走向制度化。党委还要通过国家机关和人民团体的党组与党员领导干部的工作，努力使党的主张通过法定程序变成法律和各界共识，通过党组协调各方关系，不以党代政。

党政职能分开的实质是坚持依法治国的基本方略，不断推进建设有中国特色社会主义民主政治体制的创新。首先，党要坚持依法执政。党领导人民制定了宪法和法律，党必须在宪法和法律规定的范围内活动，任何组织和个人都不允许有超过法律的特权，更不允许有滥用权力、以权谋私的腐败行为。党对国家权力机关的领导及其相应的程序和手续都必须符合法律的规定。其次，要从有利于加强党的领导，有利于巩固党的执政地位的要求出发，适时改革和完善不适应党依法执政的体制，为党依法执政提供制度上、机制上和程序上的保障。再次，依法治国的主体是人民，依法治国就是人民治国、民主治国。依法治国解决的是权与法、“官”与民的关系，其精髓就在于作为法制主体的人民以法治权、以法治“官”。要不断完善人民当家作主的具体制度和形式，不断推进建设有中国特色社会主义民主政治体制的创新。

2．改革干部人事制度

这既是推进政治体制改革的要求，也是反腐倡廉的迫切需要。江泽民同志指出：“历史上的腐败现象，为害最烈的是吏治的腐败。”官员腐败本是封建社会的官场痼疾。“三年清知府，十万雪花银”，是对旧官场的真实写照。从理论上说，共产党的官员应该是远离腐败的，但买官卖官、边腐边升等腐败现象说明我们现行的干部选拔任用制度很不健全。

吏治腐败是社会腐败的主要源头，治国先治吏，吏治则国治。如何选好、管好官员队伍，最大限度地减少他们的腐败发生率，这是保持党的执政地位，不使共产党“自己打垮自己”必须解决的问题。而解决这个问题的关键，就是对现有的干部选用制度进行改革。

在当前和今后一个时期创新干部人事制度，应该从以下几个方面做出努力：

（1）以扩大民主为基本方向，建立和完善择优机制

依靠人民群众对国家机关工作人员进行公开选用，这是马克思主义国家学说的一个重要原理。马克思在总结巴黎公社经验时指出，在推翻了资产阶级专政以后，“用等级授职制去代替普选制是根本违背公社精神的”。列宁则指出，选举权和罢免权是“真正民主制”的基本原则。然而，由于历史的原因，从总体上讲，我国现行的干部选用制度仍沿用了建国初期形成的人事制度和干部制度。因此在选人用人方面出现的问题，大多和用人权高度集中有关。有些地方及部门，干部提拔调动的大权掌握在一两个人尤其是“一把手”手中，人事任免要提拔谁或任命谁，要“研究”哪几个地方或部门的人事，什么时候“研究”, “研究”多少人，都由一个人说了算，什么组织原则、人事规章、党委人大，都可以置之不理。选人用人中的买官卖官、边腐边升现象，都和用人权高度集中有关。用人权高度集中，不仅容易滋长腐败，加剧机构臃肿，冗员增多，而且导致官员队伍素质低下，降低行政效率。解决这个问题的治本之策，就是要扩大干部工作中的民主，由“少数人选人”向“多数人选人”转变，由人治向法治转变，从源头上防止和杜绝腐败。

具体地说，一是在干部推荐中扩大民主。民主推荐是干部选拔任用工作的必经程序和基础性环节。要进一步扩大民主推荐干部的范围，让更多的群众特别是熟悉情况的群众参加民主推荐干部工作，自主选择推荐对象，自觉对民主推荐干部工作进行监督，从而真正把民主推荐干部的权力交给群众，使干部推荐的过程和结果真实反映群众的意愿。

二是在干部考察中扩大民主。要进一步扩大民主测评的范围，改进考察方法，广泛听取各方面意见。要建立差额考察制，提高干部选拔任用工作的竞争性、民主性，做到优中选优，努力克服过去等额考察中存在的考察面窄、考察易失真等问题。对考察中未按规定程序操作，或故意隐瞒事实，造成考察结果失真、失察的，要追究考察者的责任。

三是在干部讨论决定中扩大民主。党委讨论决定干部，既是坚持党管干部原则的一个关键环节，也是扩大干部选拔任用工作中的民主的一个关键环节。建立和实行党委研究决定干部预告制，使党委每一个成员都能比较全面地了解所要研究决定的干部情况，从而提高党委研究干部的质量；要建立和实行全委会表决制，做到多数人不同意的不提名，多数人不赞成的不通过，防止少数人说了算，切实减少用人失误，形成民主、科学的用人决策机制。与此同时，党委讨论决定干部时，还要充分考虑普通群众的民主推荐和民主测评意见，凡是大多数群众不推荐、不赞成的，同样不能提名、不能提拔任用，从而使党委决定能够充分体现群众的正确意见。

四是在干部监督中扩大民主。对干部选拔任用工作进行监督，是把好选人用人关，提高干部选拔任用工作质量的重要措施。各级党委和组织人事部门要自觉将干部选拔任用工作置于群众的监督之下，使群众能够对干部选拔任用工作的重要方面、关键环节以及工作的全过程进行监督。

扩大民主有多方面的内容，当前的重点应是改革和完善选举制度，并把它作为干部制度改革的重要突破口。要健全党政领导干部选举制度，不断改进党代表大会、人民代表大会的选举工作。积极探索在差额选举的条件下坚持党管干部原则、充分发扬民主的方式方法。总结和推广一些地方扩大基层民主，做好直接选举工作的成功经验。

（2）打破干部选拔任用的封闭化、神秘化，扩大群众参与选人用人的公开化程度

社会主义制度下，人民成为国家的主人，人民是权力的主体，任何掌握权力的人都要经过人民群众的认可。为此，从上到下的各级领导者、特别是主要领导者上任，都应经过法定的群众认可的程序。我国干部人事制度存在的问题除用人权高度集中外，干部选拔任用中透明度不高，少数人神神秘秘，暗箱操作，是干部选用制度的又一重要弊端，也是滋长选人用人中的腐败的重要原因之一。现实生活中，一些重要干部的选拔任用往往早由上级“内定”。群众无法对选人过程参与和监督，选人失当、失真、失实就不可避免。不少腐败分子往往非常善于伪装，骗取领导和组织的信任，因此，干部制度改革基本路径就是公开化，增强干部选拔任用工作的公开性和透明度，加大群众参与度，有效地防止那些本有腐败行为的贪官污吏“边腐边升”、“越腐越升”的问题的发生。因此，在选拔任用干部过程中，要在以下几个环节上体现公开性：

第一，拟选职务、选人标准公开。某职务任期已满需要更换，或增加新的职务，凡可以公开的，都应由有关部门通过适当形式，向公众公布拟选职务及任职所需要的政治、业务标准。这样做，可以扩大选人视野，更好地体现选人的竞争择优功能，把人选好、选准，防止出现选人失误。

第二，选任过程公开。从制定标准、规划方案、公开告示、资格审查到笔试口试，都要严格按照程序，增加透明度，增强公开性。通过公开、公平竞争，确立根据德、能、勤、绩、廉决定干部升迁去留的用人导向，可以使以往“不可以疏远领导，而可以疏远群众”的为官者感到很大压力。也可以达到如群众所说“打破了靠年头‘熬官’者的梦，阻断了靠金钱‘跑官、买官’者的路”。

第三，选人结果公开。目前比较成熟的方法就是实行党政领导干部任职前公示制。实行任职前公示制度，将选人结果公开，就把扩大干部工作中的民主从干部推荐、考察环节延伸到任用阶段，把民主参与的范围由一部分人扩展到广大群众，这是干部选拔任用工作中的一项制度创新。几年来各地的实践表明，这种做法取得了良好的社会效果。群众称赞是“干部选得准不准，先让群众审一审”。实行这一制度，不仅提高了干部任用工作的透明度，而且扩大了公众监督的范围，有助于遏制选人用人上的不正之风和腐败现象，是深化干部人事制度改革，更全面、准确地了解干部，减少用人失察失误，改进选人用人的作风，提高选人用人质量，加强群众对干部选拔任用工作监督、对领导干部监督的一种有效途径和形式。

（3）以关心爱护干部和保证选准用好干部为出发点，不断完善干部日常管理制度

加强对干部特别是领导干部的日常管理制度，是建设高素质干部队伍的一项重要措施，也是新时期各级党组织面临的一个重大课题，近几年来，党中央多次强调这个问题。当前党内存在的一些消极腐败现象之所以屡禁不止，有的情况还日趋严重，一个重要原因，就是相当一些地方和单位的党组织和领导者治党不严，对党员干部特别是领导干部疏于教育，疏于日常的管理。对领导干部的日常管理工作是从严治党、从严治政的重要内容，也是关心爱护干部、真诚帮助干部的重要手段。一个干部的成长，是党和人民长期培养的结果。如果不严格管理，自毁前程往往在旦夕之间。在当前，各级党组织要改革和加强对干部的日常管理，必须认真抓好以下几方面的工作：一是对党员干部特别是领导干部要严格教育。必须看到，在发展社会主义市场经济条件下，党员领导干部有了更好地为人民服务的条件和机会，但是被腐朽思想侵蚀的危险性也大大增加了，腐蚀与反腐蚀的斗争更加尖锐激烈。这些年已经有相当一些党员领导干部走上了违纪违法甚至犯罪的道路，令人触目惊心，教训非常深刻。因此，要在全党加强党规党纪教育，针对领导干部中可能出现的问题，把哪些能做，哪些不能做，什么必须坚持，什么必须反对等要求，明白无误地讲清楚，并严加督促。在新的历史条件下，领导干部面临的诱惑和考验很多，一旦发现干部中有了不良苗头要及时提醒，认真帮助，出了问题一定要严肃处理。二是对党员干部特别是领导干部要严格管理，一级管好一级。各级党组织要按照党章和党的各项规章制度，加强对党员领导干部的日常管理。对领导干部的选拔任用要严格把关，坚决杜绝选人用人上的不正之风。要督促领导干部必须严格遵守廉洁从政的各项规定，严格遵守中央纪委关于领导干部不准利用职权和职务上的影响为配偶、子女谋取非法利益等规定。要督促领导干部管好自己，管好配偶、子女和身边工作人员，管好本地区本部门的党风廉政建设。要建立健全领导干部谈话制度，各级党组织要经常找领导干部谈话，了解、掌握领导干部的思想、工作情况。还应实行领导干部诫勉制度，对那些有一定问题、又不够受纪律处分的领导干部，在进行批评教育的基础上，提出警告，限期改正错误；对问题比较严重或在规定期限内没有改正错误的，及时进行职务调整。另外，要针对已暴露出的干部管理上的薄弱点甚至空白点，从机制、管理等方面着手，针对一些领导干部违纪违法活动大多在工作时间以外进行的情况，除了加强对领导干部工作时间内的表现要管理外，还要加强对领导干部工作时间以外活动的严格管理。努力做到领导干部的权力行使到哪里，领导活动延伸到哪里，党组织的管理就实行到哪里。

在当前，完善干部日常管理制度，还要建立干部选拔任用工作责任制度，包括干部推荐责任制、干部考察责任制、干部任免责任制、干部选拔任用工作监督责任制、用人失察失误责任追究制等，明确干部选拔任用工作各个环节的责任主体、责任内容。这有利于有效防止“选好了人谁都有份，用人失察失误了谁都不负责”的现象。也有利于促使干部选拔任用工作各环节的责任主体强化责任意识，不折不扣地执行《党政领导干部选拔任用工作条例》，从而避免或最大限度地减少人为因素导致的用人失察失误，保证选人用人质量。

3．严格规范干部的权力行为

在改革开放和建立社会主义市场经济的新形势下，必须进一步对权力进行规范、约束、制衡，建立健康的权力运作机制，进一步消除领导干部滥用权力的条件，使领导干部不出问题或少出问题。为此，要从以下几个方面努力：

（1）科学规范权力，明确领导干部的用权职责

掌握权力的人容易滥用权力，为此必须抓好以下三方面的工作：一是要明确权力的内容。领导干部大都具有一定的重大事项决策权、主要项目审批权、人事分配权、工作指挥权、财务调配权和工作奖惩权等，对这些权力应明确定位。对权力运作的范围、程度、方式，以及领导干部权力行为哪些是正确的，哪些是错误的；哪些是合法的，哪些是违法的等等，要作出明确、具体、量化的规定，使之具有可操作性。对不同行业、不同部门、不同职务的领导干部，要根据工作岗位和性质，区别不同情况，对其权力予以规范，防止彼此之间产生角色模糊和角色冲突，导致权力不明、互相越权干预。刘少奇早就说过：“国家领导人员的权力应该有一定的限制，什么事情他有多大的权力，什么事情不准他做，应该有一种限制。”二是要明确权力运作的职责。要明确领导干部应当承担的与其权力相应的责任，做到权力与责任相统一，有多大的权力就得承担多大的责任。在用人上，要明确领导干部既具有推荐权，又必须承担用人失察失误的责任；在重大问题的决策上，要明确“一把手”具有“拍板权”，又要明确因决策失误所必须承担的领导责任。要严格权责的考评制度，对用权不公、用权失误、以权谋私的，必须严格追究其责任，依纪进行纠正、诫勉和惩处，以防止“只用权、不负责”和出了问题“人人有责、谁都不负责”等现象。三是要明确用权规则。权力运行必须遵守法规化、民主化、程序化的规则。如果权力的运用没有规则，就必然会导致权力的滥用。强调法规化，就是权力运行必须按有关法规、条款办事，不能出线出格，不能违规违章，以促使领导干部谨慎用权，依法用权，减少随意性；强调民主用权，就是要大力推行民主，扩大群众参与和监督的范围和程度。强调程序化，就是对领导干部行使权力作出限制性的、程序性的具体规定，严格权力运作先后顺序，防止越权等乱权行为。属下级职权内的事项，上级不能随意干预；属上级部门管理、决策的事项，下级不能自作主张、越位用权。该按程序办的事，必须严格履行程序，否则，无论结果好坏，都应视为无效。

（2）分解权力

所谓分解权力，是针对一些地方个人集权过重又缺乏制约的情况，对掌管人、财、物等容易发生腐败行为的权力进行适度分解，形成互相制约的权力结构。我们必须从领导体制上理顺权力关系，在部门与部门之间、岗位与岗位之间建立制衡关系。当然，分解权力是一项十分复杂的工作。我们要妥善地解决分权与集权的关系，建立既能相互协调、又能相互制约的权力关系和运作机制。

（3）削减权力，限制公务人员自由裁量权

这里的实质就是要按市场经济规律办事，削减政府权力的“量”，从“量”上减少领导干部腐败的“机会”，也就是要尽可能防止和削减向部门集中的权力。要加快政府职能的转变，让政府从过去的“专业经济部门直接管理企业的职能”，转变到“规划、协调、监督、服务”的职能上来。这样为领导干部的廉洁从政创造良好的社会环境。要把那些本应由市场调节发挥作用的政府权力返还市场，返还给企业，返还给人民群众，由市场调节供求关系，以减少某些人利用管钱、管物、管产销的权力而牟取暴利。也为领导干部廉洁自律创造良好的经济环境。

另外，国家公务员拥有较庞大的公共权力。他们在权力运用时，也需要享有一定程度的自由裁量权。所谓自由裁量权，是指国家公务人员可以根据自己的意志，选择判断采取认为最适合的行为。如行政活动中某些紧急情况，意外事件的发生等。这时，国家公务人员在法定的原则指导下，运用自由裁量权，斟酌选择，采取适当的措施或作出合适的决定。但是，自由裁量权并不是行政机关的公务人员可以任意所为的，同样是要受到一定的约束的。在国外，美国研究发展中国家腐败问题的专家罗伯特·克利特加德认为，腐败之所以能滋生和蔓延，是因社会具备了腐败条件，有了条件就产生了腐败的动机，有了动机才产生了腐败行为。为此，他把腐败条件概括为这样一个公式，即：腐败条件=垄断权+自由裁量权—责任制。也就是说，当官员享有垄断权和自由裁量权而又无须对权力的行使承担必要的责任时，他就具备了从事腐败行为的条件。克利特加德提出要解决官员既享有垄断权、自由裁量权而又无需承担多大责任的情况的问题，就要减少官员的自由裁量权，更加周密地界定组织的目标、规章和程序，以及让官员集体工作并易于接受上级的检查。因此，公务人员在运用权力时，必须确立“有限度”的权力观，拥有权力的人并不能随心所欲地运用权力，权力的运用也必须依法进行。这样可以合理地限制公务人员自由裁量权，这就为避免职权的滥用，保障公务人员依法行政的公正性提供了条件。

（4）政务公开，大力推行电子政务、网上办公

公开权力，就是推行办事公开制度，增强依法行政的透明度。在当前要大力推行电子政务、网上办公。电子政务、网上办公，即政府政务信息化建设，其最本质的内涵是运用计算机网络技术打破政府机关之间的组织界限，改变传统的经过层层关卡的书面审核的工作方式，使公众从不同渠道获得政府的信息服务，使政府机关之间、政府与社会各界之间通过网络进行沟通，同时向公众提供各种不同的服务选择。我国政府传统行政管理体系的一个独特之点就是它的封闭性。从决策的制订、决策的实施到决策的监督，整个管理过程透明度低，公众难以获取政府行政管理的有关信息，政府蒙上一层神秘的面纱。这种机制，既隔断政府与社会间信息沟通渠道，极大降低了政府的办事效率，也给政府部门中有些人员在行使权力时进行“权力寻租”形成便利条件。大力推行电子政务、网上办公，其实质就是权力公开。政务公开、信息公开、程序公开以及公民广泛参与政务等，就是要打破政府对权力的垄断。须知，政务信息不仅是重要的行政资源，而且是权力。同时，行政程序就是权力运作过程，程序公开就是权力运作过程公开。公民广泛参与政务是公民参与政府管理、监督政府的重要途径。

推行电子政务、网上办公，一是要制订政府信息公开的标准，将政府职能、机构设置、办事程序、办事指南、法律法规等一些可以而且应该公开的信息在政府网站上发布，以便民利民；二是要与公众沟通，提供交互式服务，比如设立市长信箱、市长留言板、接受网上信访等；三是要创造条件实行网上办公，提供在线服务。积极开展在政府专网或互联网上的网上办公，公开办事的程序、依据、时限等，然后直接在网上办事。也可以是互联网受理，政府专网（内网）办理，再在互联网上公布办事结果。逐步开展网上申报、审批、注册、年检、采购、配额、招标、纳税、招商、投诉、举报等服务。推行电子政务、网上办公必然会导致公民广泛参与行政管理，这是大势所趋。公民自觉地上网参与政府管理和决策，提出建议和要求，进行监督和批评。他们以做国家主人的姿态参与管理国家政务，发表议论，评论政府决策的得失。这是一件大好事。它可以真正实现我们共产党人的人民当家做主人，人民管理国家事务的主张，也必将使政府管理方式上发生巨大的变革。

此外，还要实行领导干部交流和回避工作。各地区、各部门要结合实际，制定具体办法，对培养锻炼性交流、回避性交流、任职期满交流，逐步规范化和制度化。要实行党政领导干部任职亲属回避、地区回避和公务回避。党委（党组）及其组织（人事）部门讨论干部任免，涉及与会人员本人及其亲属的，本人必须回避。干部考察组成员在干部考察工作中涉及其亲属的，本人必须回避。这样可以在一定程度上切断各种裙带关系，铲除相互利用权力搞权钱交易、权权交易的条件和环节。

4．扩大基层民主，推行基层民主政治建设

发展社会主义民主要从基层入手，扩大基层民主，这是社会主义民主的基础性工作。我们党高度重视基层民主建设，注意从直接民主和间接民主的结合上，全面推动我国民主政治建设。在基层，健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，对干部实行民主监督，是深化政治体制改革的一项重要内容，也是落实人民当家作主民主权利的具体体现。在我国，基层社会生活的民主制度主要采取村民自治制度和城市居民自治制度。当前，由于农村村级组织兼具经济生产单位和社会生活单位的性质，因而加强农村的村民民主管理和民主监督制度的建设极为重要。在村民自治制度下，村民直接选举村干部，把干部命运的决定权直接交给广大群众手中。广大农民在村民自治的实践中，创造了许多民主的新形式，如村民代表会议、村务公开等。实行村务公开，进一步推进了基层民主政治建设。当前在农村，要认真贯彻执行《村民委员会组织法》，抓好村级民主制度建设，要依法健全三项制度：一是村民委员会直接选举制度，让农民群众选举自己满意的人管理村务；二是村民议事制度，凡是村里的大事，都要经村民会议讨论，不能由个人说了算；三是村务公开制度，凡是群众关注的问题，尤其是与家家户户切身利益密切相关的事情，都要定期向村民公开，接受群众监督。在城市，要认真贯彻执行《居民委员会组织法》，不断完善城市居民自治，要适应新形势、新要求，发展社区民主，建设管理有序、文明祥和的新型社区，提高城市社区的社会主义精神文明水平，搞好社区服务。在企业，要继续坚持和不断完善职工代表大会和其他形式的企事业民主管理制度，发挥职工代表大会和工会在民主决策、民主管理、民主监督中的积极作用，保障职工的民主权利，切实维护职工的合法权益。总之，要扩大基层民主，城乡基层政权和基层群众性自治组织都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公共事业，对干部实行民主监督，就要从具体制度上来保护群众的民主权利，在落实人民群众当家作主民主权利上取得新的进展。让群众自己造福自己，让群众自己管理自己，让群众自己决定自己的命运。这对于保证人民群众依法管理自己的事情，直接行使民主权利，激发人民群众的社会主义政治积极性，进一步完善社会主义民主制度，推动我国社会主义民主政治和反腐倡廉的深入发展，是有重要意义的。

（五）创新监督机制

反腐败关键在于建立权力运行的人民监督机制。在我国，一切权力属于人民，人民通过自己的代表机构来行使管理国家的权力。这种权力所有者和权力行使者的相对分离，使权力制约成为必要。发展党内民主和人民民主，是创新监督机制的基础。要在完善民主方面下工夫，进一步创新监督制约机制。

1．创新党内监督机制

由于中国共产党是执政党，这就决定了党内监督在整个监督体系中居于主导地位。创新监督制约机制的核心是创新党内监督。

党内监督的重点是党的各级领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。领导职位越高，权力越大，越应受到有效的监督。然而，对高级干部，特别是对高级领导干部中的“一把手”的监督，恰恰又是党内监督的难点。怎样才能对党的各级领导干部特别是“一把手”实行有效的监督呢？关键在于充分发挥党内外民主，首先是党内民主。应该说，鉴于我们党的先进性，党内民主不像人民民主那样直接受到文化、地域、民族等诸多条件的限制，民主程度理应相对高一些。然而，目前的实际情况是党员真正享受到的民主权利与《党章》的规定尚有距离。如《党章》规定，党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。实际上，现在地方和基层党组织的领导人还有不少是由上级任命产生的。再如，《党章》明确规定了党的代表大会、全委会和常委会的关系。然而有些地方在处理党的代表大会、全委会和常委会相互之间的关系时，把关系弄颠倒了。常委会向全委会负责、全委会向党的代表大会负责，这样的制度关系没有能很好地体现出来。

创新党内监督必须注意以下三方面：

（1）健全党内民主制度

首先，健全保障党员民主权利的制度，以充分发挥党员的监督作用。党员是党内监督的基本主体和力量源泉。离开党员群众的监督，创新党内监督就是一句空话。因此，健全党内民主制度，首先必须切实有效地保障党员的民主权利。党章对党员的民主权利做出了具体而明确的规定，这些民主权利主要包括：党员对党内事务的知情权、参与权，对党的决策的讨论权、表决权，对党的工作的建议权、倡议权；选举权、被选举权、申诉权、批评权、辩护权和意见保留权；对党的干部的评议权、监督权和罢免权等。

要建立健全党务公开制度，让党员有更多的知情权。除了保密的以外，凡是与党员利益密切相关的事宜，都要公开，特别是用人问题要公开，扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。要通过建立健全党内选举、党内情况通报、情况反映以及重大决策征求意见等方面的制度和程序，进一步疏通和拓宽党内民主渠道，充分发挥党员的监督作用。

要健全和完善保障党员民主权利的党内法规体系，对于违反党内民主的现象和侵犯党员民主权利的行为，要追究责任，严肃查处，使党员民主权利得到切实有效的保障。

其次，充分发挥党的代表大会的监督作用。党的代表大会是党的最高权力机关，具有决策和监督的职能。现在党的代表大会只在换届时召开一次，审议工作报告，做出有关决议；选举党委、纪委成员。党代表发挥作用主要是在这个会议期间。而在长达5年的休会期间，党代表难以对党的工作中的一些重大事项进行讨论、决定，行使代表权、发表意见、发挥监督作用。同时，对党委及其部门平时的工作情况，缺乏了解和经常性的监督。要发展党内民主，加强对党员领导干部的监督，首要的任务是完善党的代表大会制度，真正形成党的代表大会监督党委会、党委会监督常委会的领导体制。

具体思路是：一是实行党的代表大会年会制。党的代表大会每年召开一次，及时听取并审议同级党委、纪委工作报告。需要强调的是，党委及纪委，在向党代会报告工作的同时，应向党代会单独写出党的领导人（包括常委及党的部门领导人）廉政状况的报告，提交大会审查监督。廉政报告的内容，是把领导干部及其配偶的财产公布出来。财产不仅要包括工资福利和劳务所得，而且应包括全部的动产和不动产，含价值超过一定金额的物品。在民主革命时期，敌人的压迫、围剿和屠杀，客观上对我们党形成了一种压力和“监督”。在计划经济体制下，权力商品化的条件相对比较少，不断的政治运动使人们不敢越雷池一步。当时，不把党代会对党的各级领导人廉政情况的监督作为一个突出问题，是比较符合实际的。在实行改革开放、发展社会主义市场经济的条件下，腐败现象的滋生蔓延，已对党的事业构成很大威胁。在这种情况下，加强党代会对各级党的领导人廉政情况的监督就十分必要了。在听取工作报告和廉政报告的基础上，代表对“两委”及其成员投信任票，如有超过半数的代表对“两委”投不信任票，经上级党委批准，“两委”要提前换届；如“两委”成员的信任票得不到半数，则应主动辞职。二是扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点，应制订《党的代表大会常任制实施细则》，从制度上充实当地代表大会常任制。通过试点，积累经验，逐步延伸到省一级以及中央。三是党的代表大会在闭会期间，要组织党代表开展视察和调研活动，以倾听基层党员的意见和建议，了解、检查、督促同级或下级党委及其工作部门的工作。党委全委会的议题，需要讨论的会议内容，要充分听取党代表的意见。

再次，充分发挥党委全委会、常委会的监督作用。现在不少地方对党委全委会的作用发挥得不够，党委全委会开得少，有时则以常委扩大会代替党委全委会，致使权力过分集中于常委会。健全党委全委会的工作制度，要根据不同情况适当增加全委会的次数，定期举行，形成制度。全委会要注重提高会议质量，不能搞形式走过场，真正负起审查和监督常委工作的责任。要建立常委会定期向全委会报告工作的制度，以便全委会对常委会的工作进行监督。常委会是党委全委会的常设机关。常委会内部成员之间相互最了解，这是监督的最有利条件。而在实际生活中，常委会委员之间监督做得不够好，特别是对一把手最难监督。造成这种状况，除去怕伤和气不好相处等思想方面的原因外，组织制度不健全也是重要的原因。如何健全党的委员会和常委会的组织制度？如何把对书记的授权牢牢地掌握在委员们的手中？是否可以建立委员对书记定期评议制度？这些都需要在实践中进一步探讨。如果党委书记必须由委员们自行提名、差额选举产生，而不是事实上是由上级提名决定的，那么领导班子内部的监督力度就会大大加强。

当务之急是要健全党委全委会和常委会的决策程序。健全决策程序，可以实现领导集体权力运作的规范化，从而形成有效的监督制约机制。具体思路是：一是要抓重大事项的设定。由于各级党委的任务和职权不同，所要决定的重大事项，在性质、范围上便会有所不同。重大事项必须具体明确，力求细化、量化。什么问题要提交什么会议讨论，什么时候提交什么会议讨论，事先都应设定好，而不能临时决定。二是要抓党委全委会和常委会集体议事规则。是召开全委会还是召开常委会，要根据讨论问题的性质来决定。凡设定的重大事项，都必须经过集体议事，不得以传阅会签或个别征求意见等形式代替集体议事。集体议事时，应由主要负责人主持会议，分管领导或有关部门介绍有关材料，然后安排足够的时间对议题进行充分讨论。三是要抓会议表决。重大问题的决策，必须实行会议表决，以此体现领导集体的意志，这是建立决策程序的核心内容。党的委员会和常委会内部对重大问题的决策必须实行少数服从多数的原则，只有表决过半数，才能形成会议决定。对表决结果，要进行统计、记录和存档，除特殊情况外，应在一定范围内公布。

再次，健全党内选举、罢免制度。党的代表大会和委员会都是由选举产生的，选举是党的代表大会和委员会得以产生运行的合法性基础和力量源泉。健全党内选举制度，不仅是从制度上确保党员权利的一项基础性措施，而且是加强对党内权力监督制约的基础性措施。党内选举要能充分体现选举人的意志和意愿，避免以变相任命和委派代替选举，使选举流于形式。一是要改革和完善候选人提名制度。在坚持目前由党组织提名办法的同时，可以有步骤地实行由党员或代表提名，采取自下而上、上下结合的方法推荐候选人，确保按多数人的意愿确定候选人。二是要建立和实行竞选制度。没有竞选的选举，不可能成为真正的民主选举。为此，要改革和完善差额选举制度，逐步扩大差额的比例幅度。党的基层组织选举的候选人，包括书记、副书记候选人，都应实行差额选举。候选人须向选举人陈述自己的施政主张，选举人对多个候选人进行比较和选择后，把票投给自己认为最适合的候选人。差额选举要名副其实，不能搞所谓的陪选，即指定某某作差额陪选。当前，已实行了地（市）党委、政府领导班子正职由党的委员会全体会议无记名投票选举的制度；待条件成熟后，逐步推行正职差额选举制度。三是改革和完善选举程序制度，确保有关选举的规定具有可操作性，使选举过程不发生扭曲。四是逐步扩大直接选举的范围，从基层到地方直至中央有计划、有步骤地扩展开来。需要强调的是，要严格按照《党章》规定，对党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，必须一律由选举产生，不得以任命或变相任命取代之。

还要建立与选举制度相配套的罢免制度。党员有权选举，当然也应有权随时撤换不称职的人。建立了完善的罢免制度，就可以防止发生犯了严重错误的干部或继续留任，或易地为官的现象，防止发生党员群众因反映情况而受到打击的现象。

（2）改革和完善党内监察体制，实现党内监督权威化

改革开放以来，党的各级纪律检查机关通过开展反腐败斗争，维护了社会稳定，为经济建设创造了良好的政治环境，成效是显著的。但是，腐败现象却屡禁不止，这反映了我们的纪检监察制度还不完善。为此必须改革和完善党内监察体制，实现党内监督权威化。

首先，改革现行的纪委对同级党委和上级纪委负责的体制，确认纪委是由党的代表大会选举产生，向党的代表大会负责并受党的代表大会监督的机构，使纪检机关取得最大限度的独立性。就当前而言，在省级以下（包括省级）的纪检机关，实行以上级纪检机关领导为主、同级领导为辅。这样做，既有利于加强中央的集体领导，又有利于完善地方的民主。其具体做法：一是纪委主要领导应由上级纪委提名，经上级党委在组织考察和民主测评的基础上，交由地方党代表大会差额选举产生，并担任党委副书记，负责党的监督机关工作。其工资、福利待遇等由上级部门拨付，与地方脱钩。纪委主要领导人一律实行任期制，任期未满，未经同级党代会或上级纪委同意，不得调离现任工作岗位。二是纪委办公经费完全由上级部门统一拨付，以避免受本地财政制约。

其次，扩大纪委的权力，使其能够真正“进行铁面无私的监督检查”。要抓紧研究制定《各级纪委对同级党委委员实施监督工作条例》，明确规定“同级监督”的内容、程序、责任、权限等。其具体内容应明确党的纪委委员有权列席同级党委的各种会议，并有发言权；纪委有权审阅同级党委的各种文件，并有报告权；纪委有权调查同级党委提名和任免的干部情况，并有处分权；纪委有权检查同级党委贯彻执行党的路线方针政策的执行情况，并有监督权。还要明确党纪处分的程序和各级纪委处分的权限，使各级纪委行使职权有依据，铁面无私监督有保障。

（3）强化纪检机关和组织部门的联系，强化上级党委和纪委对下级党政“一把手”的监督

在现行体制下，上级对下级党政“一把手”的监督，是最具有效性，也是最具权威性的。但是，目前，上级对下级党政“一把手”的使用和监督，基本上是处于“两张皮”的状态，组织部门抓使用和管理，纪检机关抓监督和惩处，两个方面在很大程度上处于脱节的状态。为了改变这种情况，应建立纪检机关和组织部门的联席会议制度和情况通报制度，纪检机关定期将所掌握的案件线索和信访举报情况及时向组织部门通报，组织部门定期将用人意向向纪检机关通报并征求意见。这样，可以强化对“一把手”的监督，避免提拔已经发现有问题的干部。

当前，《党内监督条例》已经明确规定了巡视制度。这是强化上级党委和纪委对下级党政“一把手”监督的有力措施。巡视工作具有很强的政治性和政策性，纪检机关和组织部门要加强联系，精心组织。巡视工作要坚持实事求是，坚持群众路线，认真调查研究，科学甄别，尽可能深入、全面了解到真实情况。要建立巡视人员责任追究制度，被巡视地方存在突出问题而由于巡视人员主观原因而未能及时发现和反映的，要追究有关人员的责任。巡视组要加强干部队伍建设，不断提高自身素质和业务水平。巡视组不能只是一听二看三汇报，应赋予巡视组一定的工作权限和处置权限。还要为巡视制度建立必要的法律保障、组织保障以及物质保障。今后纪检机关和组织部门要不断改进巡视工作的方式和方法，逐步建立一套科学有效的巡视制度，保证巡视工作扎实有效地开展下去。

2．创新党外监督机制

党外监督包括国家权力机关的监督、政协和民主党派、人民团体的监督、专门机关的监督、舆论监督、群众监督等。要把党内监督与党外监督有机结合起来，形成监督的整体合力，保证权力的正确行使。

（1）强化国家权力机关的监督

全国和地方人民代表大会（以下简称“人大”），是国家和地方的最高权力机关，又是最高监督机关。人大的监督权从根本上说是人民当家作主的权力，是人民行使管理国家权力的重要体现。我国《宪法》规定，国家的行政、审判、检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督，并可由它罢免。

人大对一府两院的监督，是人大监督的一项重要内容。多年来，人大对一府两院作了大量的监督工作，成绩是明显的。但从总的来看，监督的广度和力度还很不够，尤其是对一府两院领导人廉政情况的监督更显薄弱。如果我们真正建立起对一府两院领导人的有效监督，就可以大大减少领导干部犯错误的机会。因此，加强对一府两院领导人的监督，已成为形势发展的迫切需要。

建立廉政报告制度。一府两院每年在向人大报告工作的同时，还要就一府两院领导成员（包括政府部门领导成员）的廉政情况写出专题报告，并附上这些干部的财产申报表，提请人大审议。廉政专题报告和财产申报表应向社会公布。

设立人大廉政监督委员会，承担人大对一府两院的监督职能。该委员会提名产生监督专员，经人大常委会投票通过并任命。监督专员受理公民的举报与投诉，纠察一府两院及其主要工作人员的滥用职权行为。

建立严格用人责任制。党的委员会向人大推荐的领导干部，党的委员会要严格审查考核。对有腐败行为的干部党委不应推荐，人大不予选举任命。选举任命后，如果发现其腐败问题是选举任命前发生的，要追究党委举荐的责任。问题严重的，党委有关领导必须引咎辞职。人大选举任命后发生腐败问题的，如果系人大监督查处不力，就要追究人大责任。问题严重的，人大常委会有关领导必须引咎辞职。

为了更好地发挥监督作用，人民代表大会还应加强自身建设。一是要完善人民代表的选举方式、选举程序和选举机制。人大代表要真正由选举产生，决不能由某些领导人指定。在选举方式上，可考虑在一些条件成熟的大中城市进行直选人大代表的试点。在选举程序上，要增加透明度，避免暗箱操作，建立能够真正体现人民选择代表的办法。在选举机制上，应引入竞争机制，实行竞选。二是提高人大代表的素质。人大代表既不是荣誉称号，也不是政治待遇，而是一种职责。因此他们必须具有较强的参政议政能力、社会活动能力以及必要的科学文化素质和身体素质。三是减少人大代表中领导干部的比例，避免变相的自体监督。四是建立人大代表对选民负责的制度，保证代表能够深入选民，准确反映选民的意愿和要求，并接受选民的监督。五是人大代表专职化，使他们能够有足够的时间和精力去调查研究，联系选民，真正成为人民代表。

（2）加强政协和民主党派、人民团体的民主监督

民主监督是我国基本政治制度的一项重要内容。它既是人民政协的一项主要职能，又是“长期共存、互相监督”方针的重要体现。它具有以下特点：一是规范有序性。民主监督虽不具国家权力性质，没有法律上的决定权，但它要通过政协或民主党派组织章程来规范和有序地开展。二是广泛性。政协在政治上具有很大的包容性，它在我国政治生活中形成了一条联系广泛的社会纽带，它最能广泛地反映各方不同的声音。三是高层次性和客观性。实施民主监督的主体，大都是各界代表人士，他们对一些问题有独到深刻的见解。同时他们具有较强的参政意识和报国之愿，加上自身所处位置又比较超脱，往往能起到党政机关所不易起到的监督作用。由此看来，民主监督具有视野开阔、透视力强、广泛而灵活的优点，不失为一种反腐倡廉的锐利武器。但是政协和民主党派、人民团体的民主监督作用还没有充分发挥。要进一步发挥政协和民主党派、人民团体的民主监督作用，有赖于将其制度化、规范化、程序化、法制化。

（3）强化专门机关的监督

专门机关的监督是克服腐败现象的组织保障。目前我国担负反腐败职能的机构主要有三家：除党的内部监督机构（纪律检查委员会）外，还有政府系统的行政监察机构以及隶属检察院的法律监督机构——反贪污贿赂局。此外，还有负责审判监督的人民法院、负责党政干部考核监督的组织人事部门、负责财政和财务监督的审计机关等。我国已形成一个多元化的廉政专门机关的监督构架，多渠道、多形式地开展反腐败工作。但是，这种监督合力发挥还很不够。要做好这些部门的工作衔接和协调配合，各司其职，各负其责，既要充分调动各部门的积极性，更要加强各方面的联系沟通。要认真总结经验，制定组织协调的工作制度，以形成完整的链条，充分发挥监督制约的整体合力。

（4）完善审计监督

在各种专门机关的监督中，审计监督有一个突出特点：主动监督。我国的监督手段大多属被动监督，如执纪、司法部门等办案机关对国家公职人员的监督，一般须有确凿证据，方可立案。而审计监督则不同，对其审计范围内的一切事项，不论有无问题，都可主动进行审计。由此可见，开展审计监督有利于提升反腐败监督体系的整体效能。

应将政府部门、重点企事业单位的国家公职人员，确定为审计的重点对象。其内容包括，一是高腐败风险的事项，如土地批租、政府采购、基建工程、税收征管、政府专项资金管理、国有企业股份制改造等。二是内部控制的薄弱环节，特别是各单位的“小金库”。

完善审计监督，一是要健全完善有关法律和制度，为审计监督提供所需要的法律制度保障。二是改革审计领导体制，建立独立的审计体制，以保持其客观性和公正性。

（5）强化舆论监督

舆论监督对遏制腐败现象具有特别重要的作用。何为舆论？舆即公众，论即言论。舆论监督，实质上是人民群众的监督。舆论监督，具有广泛性、公开性、及时性、群众性等特点，它以迅速、敏锐、传播广泛的独特方式，对政府实施广泛、及时、有效的监督。在不少国家，重大腐败事件往往是由新闻界首先披露的。如美国新闻界揭露“水门事件”，导致尼克松总统辞职。日本首相田中角荣的下台，也与新闻舆论监督有密切关系。在我国，舆论监督越来越受到各界重视。如中央电视台的焦点访谈节目，就备受群众欢迎。

为什么舆论监督有这么大的“魔力”？关键在于舆论监督对于腐败分子有一种巨大的威慑力量。舆论监督以群众力量为坚强后盾，很容易得到社会各界的广泛支持。隐藏在阴暗角落的腐败现象一旦被暴露在光天化日之下，就会受到全社会的鄙夷、抨击和鞭挞。舆论监督虽无法律的强制性，但它的威慑力量常常是意想不到的巨大。它可以使高官显贵丑行败露，其苦心经营多年的“关系网”、“保护层”，顷刻间便会土崩瓦解。所以，舆论监督被西方政治家誉为“第四种权力”。在我国，有“不怕记过不怕降，就怕新闻大曝光”之说。

应加强新闻立法，以法律充分保障新闻工作者的调查权和报道权。这种保障应包括以下内容：一是新闻工作者在不涉及国家机密，在宪法、法律允许的范围内，有权调查和报道任何事件。二是任何个人和社会组织尤其是各级党政机关及其工作人员，都有配合新闻工作者调查的义务，不得以任何手段干扰调查。三是对于干扰新闻工作者调查和报道的个人和社会组织，要依照有关法律法规，严肃查处。对被曝光问题，要建立追查制度。凡找借口而不予解决或只作检查虚以应付的，要追究有关部门和人员的责任。同时，要明确规定新闻工作者的责任与义务，使新闻工作者既敢于揭露和批评社会不良现象，又能严格自律，决不滥用监督权。

（6）加强群众监督

反腐败必须依靠人民群众。人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民。

人民群众最痛恨腐败现象，腐败分子也最惧怕群众监督的威力。专门机关的监督是必要的。否则，反腐败没有组织保障。但是，仅有专门机关的监督是不够的，还必须紧紧依靠和加强群众监督。据统计，各级专门机关查处的违纪违法案件，绝大部分是通过群众举报揭露出来的。只有把专门机关的监督同群众监督结合起来，才能形成强大的社会威慑力量。如何才能加强群众监督呢？

首先，保障群众的知情权。没有群众的知情权，不可能有真正的群众监督。现实生活中，群众与公共权力之间存在着明显的信息不对称状况。因此，加强群众监督，必须从法律和制度上保障群众的知情权。一是要政务公开。应通过立法将政务公开的原则、范围、方式等作出详尽的法律规定，并严格规定国家机密的界限、范围和期限，使群众能够通过各种渠道很方便地获取政务信息，了解权力的运作情况。二是党政领导干部个人的财产收入要公开。领导干部的财产收入情况，不仅应向有关部门申报，而且应向社会公开，群众可随时查阅。如果群众不了解这些情况，如何对领导干部进行廉政监督？

其次，完善信访举报制度。信访举报工作是党和政府联系人民群众的窗口和桥梁。完善信访举报制度，一是要进一步拓宽和畅通信访举报渠道。要加强对信访工作的资金和技术支持，建立一个上下连接、左右贯通、反应灵敏、快速高效的信访网上举报系统，使人民群众信访举报更加方便、快捷。二是要切实保障群众的举报权利。对正常的信访举报行为应当支持和鼓励，对署实名的信访举报应当给予负责的答复，对举报有功人员应当给予奖励。对限制、刁难、压制群众举报，打击报复举报人的，要发现一件，查处一件，构成犯罪的要依法追究其刑事责任。对利用举报诬告陷害他人的，要依法处理，但必须严格区分诬告陷害与错告、误告的界限，为举报工作的有序进行提供纪律和法律的保证。三是要以责任制为依托，落实信访举报工作。要建立起完善的信访举报工作领导责任体系，形成主要领导负总责，分管领导具体抓，职能部门统一管理，一级抓一级、一级对一级负责的工作机制。对那些工作失职渎职，造成不良后果的，要追究有关部门和领导的责任。

再次，创新群众监督方式。我们应随着社会主义民主政治的不断发展，不断创新群众监督的新形式。一是通过群众的参政议政活动，如聘请特约监察员、检察员、审计员、教育督导员、纠风巡视员以及开展各种民主评议、民意测验、听证活动等，来实施群众监督。二是逐步扩大群众的选举权和罢免权。对干部最有力的监督途径，是把干部的任职权交给群众。只有让人民真正有权选择自己的社会公仆，干部才能明白自己的权力是人民给的，自己的职责是全心全意为人民服务。只有让人民随时有权撤换罢免那些不称职的干部，干部才会兢兢业业、如履薄冰地履行自己的职责。

总之，强化监督制约机制的核心是强化党内监督。同时，要把党内监督与党外监督有机结合起来，要使各级党组织、人民代表大会、法院检察院、行政执法部门、政协及民主党派、人民团体、新闻媒体的联系渠道畅通，形成以群众监督为基础的全方位立体的监督体系。从根本上说，在社会主义国家，人民是国家权力的最终来源，所有权力主体掌握的权力，都是人民委托的。如果权力的命运真正掌握在人民手中，那么必然会有效地防止腐败行为的发生。

（六）创新法律机制，把反腐败纳入法治轨道

在改革开放的全过程中，只有坚持法治，依法惩腐，才能做到反腐败始终如一，坚持不懈。邓小平同志在谈到廉政建设问题时说，“还是得靠法制，搞法制靠得住些”。在建国初期，我们的反腐斗争主要形式是群众运动。现在，群众运动的方式已被淘汰，但运动式的做法还时常流行。这些做法更多的是根据政治需要而不是依据法治要求，这样做的结果是廉政环境得不到长期有效的保持。只有坚持反腐败的法治导向，反腐机构依法惩腐，才能增强反腐败的规范程度，提高反腐机构的执法执纪权威。反腐败应当凭借政治的权威，更应当依靠法治的尊严。

1．完善立法

古希腊思想家亚里士多德说，法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。要建立完善的反腐败法治，我们的首要工作是弥补目前立法上的漏洞，进一步做好立法工作。

（1）从宏观的角度出发，我们应当变更立法理念，树立预防观念，突出制度反腐的优先地位，并且加强立法工作的前瞻性、确定性，使立法成为反腐实践更为有利的制度保障。

打造反腐败的良好制度，我们就要编织严密的制度之网，包括以严密的制度对公职人员实行监控；以严密的制度提高公职人员的素质；以严密的制度形成“不敢贪”的巨大压力。这些制度的制定，是以“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”这样的真理性认识为参照的。一套良好的反腐败制度必须具备以下三种功能：一是通过立法创设从物质到精神的一系列制度，使掌权者即使想实施腐败行为，也会因为丧失前途和良好待遇的担心而放弃贪欲；二是通过立法健全完善监督制约制度以及严格的权力行使程序，使掌权者没有机会实施腐败；三是通过立法完善刑事的、民事的、行政的惩罚制度，使掌权者慑服于处罚的威力不敢实施腐败。

制度建设应当主动以法治的原则来自我要求，可行的制度上升为法律是最终的目标。法治的基本功能在于克服了人治的随意性、片面性和局限性，避免了个人意志的主观色彩，把占统治地位的阶级意志，上升为相对稳定的国家意志，并以国家强制力保证实施。强制性、稳定性和行为后果的可预测性，是法治的特征，它不会因某个领导人的更换而发生断层，更不会因领导人个人的好恶而出现异变。相反，未上升为法形式的制度，只能是法制度的一种前奏和准备，过去常说制度可以克服人治的弊端，事实上并非如此简单，现实生活中个人废除制度不是没有可能，而随着法治社会的进步，因人废法在现代社会则是比较困难的。

此外，我们还应当更加注重立法的前瞻性和确定性。尽快弥补目前刑事法律体系当中关于惩治腐败方面规定中的不足之处，这一点将在下文详细论述。

（2）从微观的角度，我们应从以下几个方面入手，制定更为完善的反腐法律法规。

创制更为完善的行政公开法律制度。

在社会主义法治国家中，行政应该是法治行政，要逐步使法律法规成为行政机关行为的主要合法性依据。我国的行政公开制度有政策性强的不足之处，政策作为行政公开制度建立初期的主要依据是可以理解的，但是在全国推行行政公开制度并使之更加深入之时，有必要制定和颁布行政公开方面的法律法规，对行政公开的主体、机构设置、程序、救济途径等相关问题作出规定。从世界范围看，行政公开制度的立法模式主要有两种：一种是制定《信息公开法》、《财产申报法》、《政府采购法》等行政公开方面的特别法，其他程序方面的总则性规定适用《行政程序法》，代表国家有美国和日本；第二种是没有特别法的规定，相关问题规定在《行政程序法》中，代表国家为德国。中国应该在吸取外来经验的基础之上根据中国行政公开的现实情况，制定出有中国特色的行政公开立法。在立法安排上，应该先制定《财产申报法》、《政府采购法》、《信息公开法》等特别法，然后在这些法律的基础之上，制定统一的行政程序法。

根据有权利就有救济的法律原理，行政公开制度还应该有救济程序的保障。在现代国家的行政公开制度中，普遍建立了行政公开的法律救济原则。当申请人的请求权遭到了国家机关的不当否决时，可以通过向行政机关或者法院提起情报公开的诉讼来获得救济。我国现行的行政公开制度中对于权利主体的救济权利规定的比较粗糙，在大多数的关于行政公开制度的规定中没有规定权利主体有获得救济的权利。因此，在以后的制度中，不仅要赋予当事人查阅卷宗的权利，课予行政机关及其公务员公布有关资料的义务，而且要赋予当事人就行政公开享有的行政救济权，直到请求司法审查权。

加快行政程序法律制度的建立。

“现行的中国行政法不是在中国自身文化环境中产生出来的，相反，它主要是一种按西方国家的模式移植过来的制度。”行政程序法治在我国的实现，自然也离开不了一个借鉴和转化的过程。要成功地建立起一套行政程序法律制度，我们首先要实现由传统观念向现代法治观念的转变。这有赖于全民法律素质的普遍提高，尤其是领导干部和行政执法人员的执法、守法观念，努力实现“管理行政”向“服务行政”、“命令行政”向“指导行政”、“长官意志”向“行政法治”的转变。

在转换观念的基础上，当务之急是进行统一的行政程序立法。但是，我国行政法治建设的时间还比较短，有关行政程序法的理论还不太成熟。从行政法治发达的西方国家来看，其制定行政程序法典先后都经历了一个长达几十年的准备期。而我国行政法制（治）的建设才只不过20年的时间，并且提出制定统一的行政程序法典，也不过有十来年的时间。先进行单行的行政程序立法，然后再进行整合、完善，制定出一部统一的行政程序法典，是我国行政程序法制建设比较客观的选择。在这个长期的立法过程中，以下两点是十分值得重视的。

一是公开程序构建过程。因为，只有程序构建过程公开，才可以给相对方以利益表达的机会，从而杜绝不公正程序的设置，进一步消除利用不公正程序“谋私”的合法腐败现象。这其实也是社会主义民主的体现。

二是公开程序内容。只有程序内容为相对方和社会公众充分了解，才能使相对方和社会公众及时、准确地对违反程序规定的腐败行为或可能搞腐败的行为予以揭发。关于程序内容公开，具体说，一要改变以往只重视实体法宣传的倾向，加强对程序性法规、规章内容的介绍、宣传；二要选取适当、多元的途径（如政府公报、公共传媒等）对程序内容予以宣传介绍；三要实行重要行政行为的程序告知制度，使相对方在与管理方发生关系时对程序性权利有清楚认知——这其实是加强相对方监督、强化管理方廉洁自律的最切实有效的举措，因为只有双方对正在发生的行政行为的程序都有准确完整的把握，外部监督与内在自律才能共同发挥作用。

早日出台“阳光法案”——财产申报法

在世界许多国家和地区反腐败斗争中，实施所谓“阳光法”，即实行公职人员财产申报和公开的制度，是一项重要的举措。韩国政府实行了公务员财产登记，实行了“金融真名制”和“不动产真名制”，通过了《公职人员伦理法修正案》。美国法律规定，总统、副总统等1.5万名高级官员在就职时要公开自己及配偶的财产状况，以后必须按年申报，一旦发现有违法收入，立即处理。法国《资金透明法》规定，政府成员、地方高级官员在被任命或上任后的15天内，应向有关部门提交一份财产状况清单。日本规定，内阁成员必须公开资产，包括土地、建筑物等不动产，银行存款和有价证券，汽车、字画和古董等。阿尔巴尼亚也于1995年公布了财产申报的法律，要求公务员对其个人及家庭的动产与不动产及参加商业活动的投资必须申报。我国台湾地区于1993年6月通过三读程序，公布了《公职人员财产申报法》，实行了四项强制原则——强制申报、强制公开、强制托管及强制处罚。

“让阳光照亮体制”，使公务人员的财产及其变动情况受到社会的监督，无疑可以在相当程度上遏制钱权交易等各种腐败行为的发生。其具体功效至少有三点。一是有利于预防。财产申报制会使有腐败意图的公职人员有所顾忌而不至为所欲为。二是有利于监督。财产公开使公务人员的财产状况受到社会的监督，可疑财产和不廉行为易于揭露。三是有利于惩治。刑法所规定的公职人员巨额财产来源不明的犯罪，必须辅之以财产申报法，否则来源不明的财产范围难以界定。我们常说“反腐败要靠制度”，财产申报就是一项基本的制度建设。

1995年5月，我们颁布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，借鉴了世界各地行之有效的廉政措施，表现了党和国家整顿政风、澄清吏治的决心。但是，从多年运行的效果看，并不是很理想，要想发挥出“阳光法”的巨大作用，还需要进一步的改革。

一是立法形式的改革。为了具有普遍适用的效力，而且便于进入法律程序，实施法律保障，有必要改变立法形式，提高立法规格，使其从党纪政纪文件成为国家的立法。有这几年的实施经验教训，立法的条件应当已经具备。二是申报财产范围。申报内容不应当仅限于工资福利和劳务所得等“收入”，而应当包括其全部不动产和动产（含价值超过一定金额的物品）。也就是说，是财产申报而非仅仅是“收入申报”，尤其是申报人的现有全部财产应当申报，否则虽有半年一次的申报，但“底数”不清，很容易规避法律。而且范围不应限于个人名下的财产，也包括其配偶子女的财产。三是申报公开制度。应当将申报人中重要官员的财产情况向社会公开，使公民能够随时了解查询，这是最重要的监督和防止申报不实的手段。四是对拒不申报和申报不实的惩治。我国台湾《公职人员财产申报法》规定了两阶段的处罚规定：初次违反者罚款6～30万元，如为高级官员或“民意代表”还将向社会公布其姓名；再犯加重处罚，最重可处一年以下有期徒刑。我们对类似规定也可以适当借鉴。不仅实施党纪政纪处罚，情节严重者，可以追究法律责任。

完善现行刑事法律体系对职务犯罪的立法规定，试举例阐述如下。

扩大受贿罪标的物的范围。这方面应当借鉴其他国家和地区的立法经验：如规定为利益或报酬。我国香港特别行政区《防止贿赂条例》规定为“索取或接受任何利益者”，并对其作了详细的列举；新加坡《反贪污法》规定为“报酬”；英美刑法理论认为，贿赂是指收受非法报酬或不应得的报酬。或是规定为财物或其他利益。如意大利刑法规定为“收受、期约金钱或其他利益的”；泰国刑法规定为“财物或其他利益”；罗马尼亚刑法规定为“金钱或其他利益”。还有规定为贿赂或其他不正当利益。我国台湾地区的刑法理论对“贿赂”的解释是指金钱或其他可以金钱折算之财物；“其他不正当利益”则指贿赂以外的一切足以供人需要或满足欲望之有形或无形的不正当利益，包括物质性利益和非物质性利益。这里需要说明的一点是，这里的“不正当利益”其实际意义仍然是“利益”，台湾学者对此的解释是：“不正当利益，包括甚广，乃指贿赂财物以外足以供人需要或满足欲望之一切利益而言。例如债务之免除，金钱之借贷，地位之给予，娱乐之享受，性交之允许等均属之。”从台湾学者的解释和举例来看，作为贿赂之“利益”，没有正当和不正当之分。综合以上情况，世界各国、各地区的刑法仅将贿赂的标的物规定为财物的，已不多见，大多数国家都将财产性利益和非财产性利益作为贿赂的标的物，这些立法经验值得我们借鉴。

完善对相关罪名的立法规定。进入司法程序的职务犯罪案件，多数是贪污罪和受贿罪以及挪用公款罪，而我国刑法第八章对贪污贿赂犯罪实际上规定了12种罪名，像其中的“巨额财产来源不明罪”以及“私分国有资产罪”都是反映了现实的需要。对于反腐败斗争以及保护国有资产具有重要意义的罪名，但可惜的是司法实践中对这些案件的办理还不多见，究其原因，是由于立法规定有难于操作之处。

以“巨额财产来源不明罪”为例分析。首先，从该条款的犯罪主体来看。该罪的犯罪主体是特殊主体，即只能是由国家工作人员构成。但在司法实践中可以发现那些已经卸任、退休的原国家工作人员即使有来源不明的巨额财产却也很难受到法律的制裁。因此，我们应当对该罪的犯罪主体加以重新界定，在此我们可以借鉴香港地区《防止贿赂条例》第10条“拥有无法解释之财产罪”规定：（1）任何人士，如属政府雇员或曾为政府雇员，而——（a）所维持之生活标准，高于与其现在或过去薪俸相称之标准者；（b）所支配之财富或财产，与其现在或过去之薪俸不相称者，除非能向法庭作出圆满之解释，说明其如何能维持该生活标准，或如何能支配该等财富或财产，否则即属违法。它明确规定了无论是现任的还是曾任的政府雇员，只要有巨额财产来源不明就可能受到法律的刑罚。其次，追究巨额财产来源不明罪，缺乏前提条件。惩治此罪的前提条件是，国家必须出台“财产申报法”（即阳光下的政府法），国家工作人员的收入和家庭财产必须在媒体上公开，必须接受全体公民和媒体的全方位有效监督。只有实行了财产申报制度，才能及时发现国家工作人员的非法收入，以巨额财产来源不明罪追究其刑事责任。如前所述，我国尚未出台“财产申报法”（党内虽有规定，但缺乏法律强制性和公开性），单独追究此罪缺乏前提条件，难以操作。在司法实践中，没有哪个腐败分子是以巨额财产来源不明罪单独被查处的，大都是因涉嫌贪污、受贿等罪名东窗事发的。

只有弥补了立法上的这些漏洞，司法实务部门才能够更有效率的把反腐败斗争向纵深推进。

2．深化司法体制改革，加强司法队伍建设

当前，司法工作存在的主要问题是司法体制的设置不甚科学，难以摆脱体制外因素和地方利益的影响和制约；司法活动常常受到干扰，依法独立公正地行使审判权和检察权还缺乏制度上和程序上的保障等。因此必须加强党对司法工作的领导，改革和完善党的领导方式，积极推进司法体制改革，确保司法机关依法独立公正地行使司法权。

一是从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。

《宪法》规定，人民法院和人民检察院依照法律规定独立行使审判权和检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。因此，人民法院和人民检察院在依法行使审判权和检察权时，任何行政机关、社会团体和个人都不得干涉。

各级党组织的负责人，应避免对司法机构办理个案的过程及案件处理结果实施干预。党领导司法，但不能代替司法的职能。党对司法工作的领导应集中体现于通过司法机构的党组，在司法活动中贯彻执行党的路线方针政策，保证司法机构忠实地执行《宪法》和法律以及抓好司法队伍建设，而不是通过党的负责人对司法机构办理个案的过程及案件处理结果实施干预。要完善党对司法工作的领导方式，加强党对司法机关执行党的路线方针政策情况的领导和监督，避免个人对具体案件的不当干预，充分发挥司法机关内部党组织的领导作用，为司法机关公正司法提供良好的司法环境。

要按照现代司法规律的要求，改革和完善司法机关的机构设置、工作管理体制和经费保障体制，为司法机关独立行使职权提供体制和制度保障，有效改变司法权的地方化、司法工作管理行政化和法官职业大众化等问题，坚决克服司法工作中的地方保护主义和部门保护主义，确保司法公正。为了从制度上解决一些地方存在的压低审级、控制终审权的问题，还需要认真研究改革现行的按行政区域划分管辖权的体制。

为了充分发挥检察机关的职能作用，保证检察机关依法独立公正地行使检察权，需要进一步把检察机关建设成为专门履行代表国家追诉和法律监督机关，强化检察机关的公诉职能，加强检察机关对刑事诉讼活动、包括对侦察和刑罚执行活动的监督。

还要进一步明确国家的司法权威体现的是党的执政权威和国家的法治权威，司法机关越是忠于和服从法律，越是能够依法独立地适用法律和不折不扣地实现法律，就越能坚持并体现党的领导。

二是加强司法队伍建设，建立高素质的司法队伍，为司法公正提供组织保证。

司法工作是一项法律专业性很强的工作，从业人员需要具备专门的法律知识、丰富的法律实践经验和良好的职业道德。为此，需要根据法官、检察官队伍的职业特点，完善国家统一司法考试制度，严把法官、检察官的入口关；深化审判、检察机关人事制度改革，建立健全司法人员的选拔、考核、晋升、淘汰制度，逐步确立上级司法机关的司法官从下级司法机关逐级选拔的制度，以提高司法队伍的专业化、职业化水平；加强思想政治建设，完善司法人员的职业道德规则，规范司法人员的行为，提高司法人员的素质。还要切实加强对司法工作的监督，坚决惩治司法领域的腐败，对司法队伍的败类，必须坚决予以清除，严重的还必须绳之以法。总之，要通过司法体制改革，建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍。

（七）创新教育机制

加强对广大党员干部的思想教育，是解决领导干部在改革开放和社会主义市场经济条件下自觉抵制腐朽思想侵蚀的重要途径。对极少数腐败分子要严厉惩处，但对绝大多数党员干部而言，则要立足于教育，着眼于防范。

腐败是一种复杂的社会现象，拒腐防变是一项系统工程，必须下大力气进行综合治理。教育、制度、监督都是治本之策。它们既相互区别又相互联系，构成一个统一的有机整体。其中，教育着重解决世界观问题，是拒腐防变的重要环节。

1．教育是拒腐防变的基础

加强教育，是拒腐防变的固本之举。腐败的产生，首先是精神的堕落。中国有句古训：“物必自腐而后虫生。”这是因为，内因是事物发展的根据，外因是条件，一切外部条件只有通过内因才能起作用。为什么在同样的大环境大气候下，绝大多数党员干部能够保持共产党员的本色，而有的人却堕落下去呢？为什么党内同时出现了孔繁森与王宝森，一个万世流芳，一个身败名裂？造成天壤之别的根本原因，就在于世界观、人生观、价值观不同。是非明于学习，名节源于党性，腐败止于正气。一个党员干部，如果能牢固地树立马克思主义的世界观、人生观、价值观，坚定理想信念，就能始终保持清醒的头脑，自觉抵御各种诱惑和腐蚀。相反，如果不是挤时间多学习，不断加强理论和道德修养，而是沉湎于觥筹交错、轻歌曼舞之中，甚至与某些庸俗的活动混在一起，就会美丑不分、是非不辨，使自己的缺点日积月累，最终酿成大错。列宁说得好：“政治上有教养的人是不会贪污受贿的。”通过教育，提高党和国家工作人员整体素质，使每个党员和干部在思想上形成良好的修养，建立起一道以思想观念和伦理道德为基础的内心防线，这是对腐败最有力的防范。

加强教育，是党的优良传统和政治优势。中国共产党自成立以来，始终高度重视加强对党员干部的思想教育。毛泽东同志指出：“掌握思想教育，是团结全党进行伟大政治斗争的中心环节。如果这个任务不解决，党的一切政治任务是不能完成的。”在革命战争的艰苦和残酷的环境中，他特别强调思想、作风和纪律教育。在新中国成立前夕，他号召全党坚持“两个务必”，决不做李自成，为夺取全国胜利提供了有力的思想保证。十一届三中全会以后，针对党内存在的腐败现象，邓小平同志指出，我们主要通过两个手段来解决，一个是教育，一个是法律。1989年政治风波后，他说：“我们最大的失误是在教育方面，思想政治工作薄弱了，教育发展不够。”十四届三中全会以后，以江泽民同志为核心的第三代领导集体，始终把加强教育作为从源头上预防和治理腐败的一项基础性工作来抓，这对于党风廉政建设和反腐败斗争的深入开展，起到了积极的推动作用。实践证明，加强思想教育，是我们开展反腐败斗争的一个有力的武器和重要法宝。

加强教育，是新形势下反腐败斗争的迫切需要。在从社会主义计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中，党面临着双重考验。一是执政的考验，实际上就是权力的考验；二是改革开放的考验，从某种意义上讲，也就是金钱的考验。权力本身就具有腐蚀力，再加上改革开放和发展市场经济的新环境，共产党人的世界观从来没有像今天这样受到严重的挑战。由于市场经济以利益为导向，容易与党的宗旨相冲突；由于市场经济以竞争为手段，在规则不健全的情况下，容易引发不正当竞争，催生个人主义思想；由于市场经济体制的建立和完善需要一个过程，在这个过程中难免会有漏洞和薄弱环节，就容易诱发权钱交易等腐败行为。市场经济给党的建设带来了巨大的冲击，大大增加了思想教育的艰巨性。

在这个经济快速发展、社会剧烈变革、思想异常活跃、价值观不断更新的过程中，党员干部不仅面临着权力关、金钱关的考验，而且面临着美色关、亲情关的考验。少数党员干部经受不住考验，走上邪路。有的理想信念动摇，不信马列信鬼神；有的看到别人先富起来，心理很不平衡，远工农，“傍大款”，甚至成为“黑社会”势力的“保护伞”；有的世界观发生扭曲，经不住美色的诱惑，搞权色交易，栽了跟头；有的不能认真约束配偶、子女和身边的各种人员，甚至还利用职权批条子、打招呼，纵容、包庇。每个领导干部犯错误的具体原因虽然各不相同，但放松学习，忽视教育，却是共同的。领导干部违纪违法，归根到底是由于缺乏有效的教育。江泽民同志讲得好：“严重的问题在于教育干部。”

加强教育，必须解决所遇到的问题。第一，要解决重法制制度、轻思想教育的问题。有人认为，当前廉政建设出问题，主要是法规制度不健全，法规制度健全了，即使人生观不那么正确，也钻不到空子。这种看法是片面的。这些年大量的事实一再说明，一个干部蜕化变质往往是从思想上蜕化变质开始的。思想是行为的先导。法规制度是靠人制定的。法规制度一经制定，也要靠人来执行。此时，人们的思想状况包括法制观念、遵纪守法的意识等，便具有决定性意义。教育具有法制制度不可替代的作用，可以弥补后者之不足。第二，要解决重物质利益、轻教育作用的问题。还有一些人认为，教育是虚功，弹性大，见效慢，起不了什么大作用。也有人说，不论你怎么教育，也没有钱的影响力大。对此，应有全面的认识。当然，物质利益是社会进步的杠杆，人们对物质利益的向往和追求才能促进社会生产力的发展。但“君子爱财，取之有道”，要勤劳致富，合法经营，坚决杜绝以权谋私的赚钱渠道。身为共产党人，应当有比古人范仲淹“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”更高的精神境界。这些，都需要加强教育。在目前的情况下，一个突出的问题是，在重视发挥市场经济的积极作用的同时，还要注意抑制市场经济的负面影响，防止产生金钱万能的思想。教育抓好了，党员干部就会树立正确的金钱观，增强自觉抵制错误思想观念和丑恶现象的能力，用自己的模范行动为发展社会主义市场经济创造良好的社会环境。第三，要解决教育工作不到位的问题。现在在一些地区和部门，教育工作还比较薄弱，教育对象不够落实，教育方法比较简单，教育的针对性不强，因而效果还不明显，这些都需要改进。党员干部走上犯罪道路，从根本上讲，是他们放松世界观改造的结果，咎由自取，但他们所在的党组织放松教育，也是一个重要的原因。目前，在党内的一些组织中好人主义盛行，致使错误的倾向得不到及时有力的制止，看着他们最终堕落到严重违纪违法的地步。由此可见，教育绝不是一件可有可无的事情，而是一个非常现实和重要的问题，每一级党组织、每一个党员干部，对此都要高度重视。

2．突出教育重点

北京市一些领导干部走向犯罪道路的教训是深刻的。吸取这些教训，拒腐防变，必须加强以下几个方面的教育。

第一，理想信念教育。理想信念是人们的政治信仰和世界观在奋斗目标上的具体体现，共产主义理想信念是人类历史上最为崇高的信仰和目标。共产党人洞悉了历史的客观规律，有了坚定的信念，在复杂的环境和各种思潮的激荡中，纵有旋涡、逆流和种种扑朔迷离的变化，也能牢牢地把握前进的方向，经历各种艰难困苦的考验仍不改初衷。相反，如果背弃了共产主义的理想信念，就必然由政治上的蜕化变质而导致经济上和生活上的腐化堕落。一些腐败分子，他们有的认为“共产主义是一种虚无缥渺的幻想，难以实现”，特别是面对苏联解体、东欧剧变的严酷现实，对社会主义前途信心不足；有的把权力视为满足个人私欲的工具，不择手段地聚敛钱财；有的人生观、价值观严重扭曲，挖空心思往龌龊的场所里钻；有的则崇洋媚外，向往西方的花花世界。他们的堕落，说明了理想信念动摇的极端危险性。对于共产党人来说，理想信念的动摇是最危险的动摇，不消除这种危险，党就会丧失战斗力和免疫力。

我们要对社会主义和资本主义在20世纪的发展变化进行具体的科学研究，并针对人们思想上的疑惑和迷茫，去解疑释惑。要重点教育党员干部把共产主义理想与现阶段全国人民的共同理想结合起来，带领广大人民群众为全面建设小康社会而共同奋斗。共产主义理想、社会主义信念，是共产党员区别于一般群众的政治本色。建设中国特色社会主义的伟大成就，显示出社会主义制度的巨大优越性和灿烂的前景。我们要引导党员干部联系实际，加深对社会发展规律的认识，正确看待社会主义事业发展中的曲折，进一步坚定理想信念。

第二，根本宗旨教育。全心全意为人民服务是党的根本宗旨，密切联系群众是党的优良作风，立党为公、执政为民是我们党的本质特征。在执政和改革开放条件下，由于环境和地位的变化，一些领导干部渐渐地疏远了与人民群众的感情，淡薄了公仆意识。有的思想不纯，认为全心全意为人民服务的观念“过时”了；有的“主仆错位”，高高在上，当官做老爷；还有极少数领导干部把权力当成商品，跑官卖官，大搞权钱交易、以权谋私。一个人如果抱着发财的目的去追逐官位，那么做官的背后就是坐牢。丢掉了党的根本宗旨，必然走上邪路。

领导干部要牢固树立马克思主义的权力观，为人民掌好权。首先，必须弄清楚权力是怎么来的。党的各级干部，手中的一切权力，都是人民赋予的。可有些同志对此却糊里糊涂，认为权力是自己努力得到的，或者说是上级给的，这样就必然不能正确行使手中的权力。其次，必须懂得权力为谁服务。既然权力是人民赋予的，那么就应该为人民服务，而不能为自己服务，为小团体服务，颠倒了主仆关系。再次，努力提高领导干部的监督意识。中国经历了几千年的封建社会，权力不容监督的封建特权思想的影响不可低估。要教育干部为什么权力必须接受监督以及如何接受监督。

领导干部要牢固树立马克思主义的利益观，正确处理个人利益与党和人民利益的关系。发展市场经济，当然要讲效益、讲物质利益、要按价值规律办事。在这方面，共产党员也不例外。但是，还要按照党章要求，努力实践党的宗旨，把党和人民的利益放在首位。在个人利益与国家、群众利益发生矛盾时，甘于作出牺牲。共产党员的称号之所以光荣，也就在这里。党员领导干部如果摆不正个人利益的位置，搞个人利益至上，那就必然走到党和人民的反面。党的政策允许一部分人先富起来。但是，党员领导干部只能在为党和人民工作之中，获得政策和制度规定范围内应得的报酬和利益，决不能为自己和亲属获取不义之财。

第三，艰苦奋斗教育。党的性质和肩负的历史使命，决定了我们党艰苦奋斗的本色。改革开放以来，绝大多数党员领导干部保持了艰苦奋斗的作风，但也有一些人滋生了讲排场、比阔气、挥霍浪费、贪图安逸之风。“历览前贤国与家，成由勤俭败由奢”。奢侈可以败国、也可以败家、败自己。一些腐败分子的堕落，正是从贪图享乐、挥霍无度开始的。他们集政治蜕变、经济贪婪和生活腐化于一身。抛弃了艰苦奋斗的作风，正是他们思想道德防线全面崩溃的突破口。奢侈浪费不仅是消极颓废的表现，而且是腐败现象得以滋生和蔓延的温床。遏制腐败，必须保持和发扬艰苦奋斗的优良传统作风。要教育领导干部刻苦学习，加强党性修养，做到顶得住歪理，耐得住艰苦，抗得住诱惑，管得住小节。

第四，党纪国法教育。要加强对党员干部的纪律和法律的教育，使他们明了在社会主义市场经济条件下哪些事情是可以做的，哪些事情是不可以做的，这是对他们的关心与爱护。不然的话，有些党员干部违了法，犯了罪，还不知道自己是犯了那一条。要通过切实有效的教育，使领导干部把纪律、法律，逐渐转化为高度的自律，把外在的强制转变为内在的自觉，使他们遵纪守法不只是迫于违法乱纪必受惩治的恐惧，更重要的是出于对人民赋予的权力的珍惜和对自我人格的尊重。这样，就为开展反腐败斗争在全社会营造了良好的法制环境。

3．探索教育新路

改革开放和发展社会主义市场经济，是一场涉及经济基础和上层建筑许多领域的深刻变革，给思想政治工作带来了许多新情况和新问题。我们要认真研究新形势下出现的新情况和新问题，不断探索教育新路，改进教育方法。

增强针对性。党风廉政教育在内容上要根据各个不同阶段的形势和任务，确定教育重点，特别要注意及时了解党员干部的思想状况，把握思想脉搏，以较强的超前意识和工作的预见性、敏感性，发现和抓住苗头性、倾向性问题进行教育，及时回答党员干部在现实生活中迫切需要解决的各种思想问题，将问题解决在萌芽状态，做到有的放矢，对症下药。

注重实效性。党风廉政教育切忌教条化、概念化和脱离实际，避免空洞的说教和形式主义。教育要贴近群众、贴近实际、贴近生活，增强教育的说服力，做到春风化雨、润物无声。要加强典型教育。正面典型要突出勤廉兼优，真正过硬，示范带动作用强。反面典型要注意深入剖析，增强警示震慑作用。要抓住关键环节，搞好防腐教育。如对新提拔的年轻干部，及时进行权力观教育；对不久将离退休的干部，提醒他们保持好晚节。对各级“一把手”，党组织要在巡视、民主测评的基础上，建立谈话、提醒制度。还要关注领导干部“八小时以外”的活动，防止放纵自己。对于领导干部的家庭，也可以开展“廉内助”活动，使组织与家庭共同负起领导干部防范和监督的责任。通过多种手段，增强教育的实效性。

形式多样性。要采取干部群众喜闻乐见的形式，寓教于文、寓教于乐、寓教于各种有益的活动中。既要继续用好传统的党课、培训班、报告会、图片展、电教片等形式，又要坚持与时俱进，求新求变，在实践中不断探索，如读书思廉、现身说法、唱廉政歌、漫画展览、知识问答、播放廉政广告以及运用互联网等新的教育形式，不断提高教育的吸引力和感染力。

形成整体合力。教育是一项系统工程，要依靠各方面的力量来共同完成。要在各级党委的统一领导下，把纪委、组织部门、宣传部门、党校以及新闻单位、文化艺术部门的力量集中起来，发挥思想教育工作的整体优势，形成思想教育网络，扩大教育的影响。

（八）强化党风廉政建设责任制，改进反腐败工作

我们党有优良传统和作风，有决心、有能力解决自身的腐败问题。但是还必须与时俱进，不断改进反腐败工作，适应新情况，创建新机制，采取新办法，解决新问题。

1．强化党风廉政建设责任制，完善反腐败领导体制和工作机制

党风廉政建设责任制是反腐败领导体制和工作机制的具体化、规范化、制度化，是统管党风廉政建设和反腐败工作全局的基本制度。落实党风廉政建设责任制，对反腐败领导体制、工作机制的形成和发展，对党风廉政建设和反腐败斗争取得显著成果，都有非常重要的保证和促进作用。因此，必须认真解决在贯彻执行责任制工作中存在的问题，使党风廉政建设责任制更加深入地得到贯彻落实。

要增强责任意识，明确责任内容，确保责任落实。加强党风廉政建设责任制的学习和宣传，提高党政领导干部特别是行政领导干部的认识。职务越高，越需要提高履行党风廉政建设责任的自觉性。要按照“一把手负总责，分管领导各负其责，一级抓一级，层层抓落实”的原则，建立健全相关制度，把责任制的规定具体化、程序化、制度化，并制定与之相配套的报告、考核、检查、追究等各项工作制度，以形成完善的制度体系。在此基础上认真进行责任分解，结合本单位的实际情况，把党风廉政建设和反腐败各项任务落实到领导班子的每位成员和各有关部门，明确规定每位领导成员、每个部门所负责的党风廉政建设工作项目以及工作标准、工作时限。各单位、各部门都要着力于创新机制、完善制度、加强管理、规范行为，自觉地把反腐败寓于权力运行的体制、机制之中，寓于各项政策、措施和规章制度之中，寓于日常的业务工作和管理工作之中。党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础。党风廉政建设责任制还必须向基层延伸，贯彻落实到最基层。特别是政府机关下属的科、队、站、所，是直接为企业和群众提供管理和服务的单位，直接在企业和群众中体现党和政府的形象，同时也历来是“吃拿卡要”等消极腐败现象易发多发的地方，群众的反映最为强烈。因此，党政机关各部门要把所属科、队、站、所落实党风廉政建设责任制，加强党风廉政建设，作为自己重要的责任内容，落实到每一个工作岗位、每一个工作环节、每一个工作人员，把基层科、队、站、所的党风廉政建设提高到一个新水平。

落实党风廉政建设责任制的关键在于责任追究。领导干部不履行或不正确履行责任，致使所管辖的范围内发生了党风廉政建设方面的重大问题，应当按照责任制及有关规定追究其责任。各级党委和党政领导干部是贯彻落实党风廉政建设责任制的主体，也是实行责任追究的主体，对不履行或不正确履行党风廉政建设责任而造成严重后果应当追究责任的下属，要严格按照责任制和相关制度、规定，坚决进行追究。问题性质恶劣、后果严重，领导责任重大，需要给予纪律处分的，纪检监察机关要根据有关规定进行处理。如果领导干部或纪检监察机关对应当追究的重要问题不追究，其上级主管领导要责令其纠正，并根据实际情况追究该领导干部以至其所在领导班子的责任。对党风廉政建设应当实行终身负责制，对于在任期内所主管的范围内发生党风廉政建设方面重大问题并负有领导责任的领导干部，不论问题在什么时候暴露出来，不论其工作岗位发生了什么变化，都应追究其领导责任。在责任追究问题上，既要防止失之于宽、失之于软，又要防止追究不当、扩大化。责任追究要严格按照党风廉政建设责任制及其有关规定进行，该追究的要坚持原则，坚决追究；对不属于党风廉政建设责任的问题，不牵强附会，以维护党风廉政建设责任追究的严肃性。

2．要真正造成一个好的批评和自我批评的风气

批评和自我批评是我们党在长期革命和建设中形成的优良作风，是加强监督、预防和治理消极腐败现象的治本之策。毛泽东同志说：“有无认真的自我批评，也是我们和其他政党互相区别的显著标志之一。”“党内不同思想的对立和斗争是经常发生的，这是社会的阶级矛盾和新旧事物的矛盾在党内的反映。党内如果没有矛盾和解决矛盾的思想斗争，党的生命也就停止了。”批评和自我批评标志着我们党的性质，关系着我们党的生命，我们党80余年自身建设的实践对此已作出了无可辩驳的证明。我们认为，当前应当从以下五个方面着手开展工作：一是深入进行批评和自我批评的教育，深刻认识开展批评和自我批评对于加强党的建设的重大意义、对于个人进步的重要作用，保持和发扬党的优良传统。二是努力建立一种开展批评和自我批评的受益机制，使开展批评和进行自我批评的人在精神上以至于在物质上都能有所受益，至少不会受到什么损害。对认真自我批评和勇于开展批评的，要给以肯定，并在干部使用上有所体现；对不做自我批评、拒绝别人批评甚至打击报复的，要进行批评教育，情节严重的要给予必要的惩戒。要恢复和发扬我们党曾经长期拥有过的那样一种政治氛围，通过开展批评和自我批评，大家都能从中汲取营养，发扬成绩，改正错误，不断取得新的进步。三是领导干部“三带头”：带头做自我批评，敢于向组织、向群众检讨自己在思想上、工作上的缺点和错误，并认真改正；带头虚心接受批评，闻过则喜，善于团结那些与自己有不同意见甚至已经被实践证明是错了的同志一道工作；带头开展批评，坚持“惩前毖后，治病救人”的方针，以对党、对同志负责的态度，诚恳地指出别人的缺点和错误，帮助他改正。四是一级抓一级，上一级领导干部要参加下级领导班子的民主生活会，给予监督和指导，务求实效；走了过场的，必须责令重开。五是开展好领导班子中的批评和自我批评。党委委员是党组织和广大党员精心挑选出来的优秀干部，在开展批评和自我批评方面理应成为全党的表率。通过开展批评和自我批评，把领导班子建设成为正气浩然、思想健康、团结协作、开拓进取的战斗集体。要把领导班子中是否真正形成一种好的批评和自我批评的风气，作为评价一个党委书记的素质、能力和政绩的重要依据。

（九）借鉴国际经验与加强国际合作

作为发展中国家，中国要想更加有效地反对腐败，就必须充分借鉴国际的经验，同时也要更加积极地、广泛地开展反腐败的国际合作。

1．借鉴反腐败国际经验

反腐败是人类社会的一项长期的、巨大的工程，需要集中全人类的智慧而为之。据考古发现，在公元前13世纪的亚述文明行政中心，就发生了官员或王族成员的贿赂腐败。这也就是说，腐败现象至少已经和人类共生了3300多年。未来，腐败现象还要和人类共存多少年，这是个很难预测的问题，但至少可以说，在一个很长的历史时期内，腐败现象都不会被彻底根除。因此，反腐败斗争具有长期性和艰巨性的特点。而为了实现这样一项富有挑战性的宏伟工程，就必须充分借鉴历史的、国际的反腐败经验。国际的反腐败经验概括起来主要有以下几个方面。

（1）不断完善市场经济制度，确保竞争规则的普遍有效；限制政府职能的范围，清除各种行政管制与垄断。

建立有效率的市场经济制度，是防止腐败的基础性制度框架。凡是预防腐败比较成功的国家，无一例外，其市场经济制度体系都是比较完备的。而要达到这个目的，建立比较完备的法制、政策框架体系，并充分予以实施，从而为市场经济的健康运行提供良好的环境，是最为基础性的工作。

而支撑市场经济体制的制度体系则主要包括：产权制度、合约制度、会计制度、社会信用（包括法人和公民个人）管理制度、金融制度（特别是实名制）、公司治理等，以及实施这些制度所必需的司法和行政执行制度。所有这些制度，都是为了确保市场主体的公平竞争，激励法人和公民个体的诚实动机。一个完备的市场经济体制，公平的竞争环境，将从根本上抑制私营部门的腐败动机。

在各项制度中，我国可能尤其缺乏社会信用管理制度。信用重要的理念还没有普遍存在，国外管理信用的许多制度创新还没有引入。在西方发达国家创立的保证担保制度对防止腐败行为就非常有效。

市场经济制度是否完备的另一方向的判据就是看政府是否过度干预了市场，政府与市场关系是否清楚，行政权力是否介入市场运行。这方面，一个教训深刻的例子就是印度。印度是一个民主国家，实行法治，实行市场经济体制，然而几十年来却发展缓慢，同时腐败盛行。印度的问题被有的学者概括为“印度综合症”——腐败行为被普遍地制度化了，管制和调控无处不在。可见，印度的市场经济体制是一种典型的行政权力式经济体制。制度化了的不是市场的竞争，而是腐败的权利。

作为一个转型发展国家，尤其是从计划经济体制开始转型，一些腐败先天就是被制度化了的，比如，改革前的行政审批制度，因此，在完善我国社会主义市场经济制度的过程中，防止形成或出现“印度综合症”，是非常重要的。

（2）不断改善政府治理，实现良治（good governance）目标。

政府制度体系是和市场经济制度体系对应的另一类重要的制度体系。所不同的是，政府制度天生具有二重性，它既是社会大厦的重要支柱，又必然带来公共权力的腐败行为。因此，一国政府预防腐败的成效就被看成是其政府制度体系完备的一个重要标志。

近些年来，政治学、经济学等多个学科的知名学者共同参与的一个前沿研究领域就是政府治理（government governance）。世界银行、经济合作与发展组织（OECD）的一些专家建立了测度不同国家治理水平的指标体系。透明国际组织也提出了一个叫做国家廉政体系的框架（National Integrity System, NIS）。关于政府治理，并没有统一概念，狭义上可以理解为就是法治（ruleoflaw）。根据治理的框架，可以对各国政府制度建设方面一些好的实践或经验做出如下概括。

第一，总体上、结构上不断改善国家治理。

每一个国家事实上都存在一个治理结构，都已经有了一个某种形式的国家廉政体系。但是，它们实现良治的程度差别很大。基于不同国家的经验和教训，原因主要表现在两个方面：一是国家内部的治理结构问题；二是国家和社会的关系状况。

首先，在国家内部的治理结构中，即使是传统的国家职能系统，包括政党、行政机关、立法机关、司法机关，他们自身能力的建设（包括自我约束能力）以及履行各自职能（既包括监督制约其他权力系统，也包括非监督性职能）的能力在各国之间都有很大的差别，其中有些经验值得借鉴。一些国家在立法机关中设立公共账目委员会，以强化对行政机关预算及其执行情况的监督能力。一些国家在司法机关中建立调查委员会或任命独立检察官，以弥补传统司法系统在调查和起诉政府高层腐败上的不足。更多国家将行政机关划分成行政系统（政务官系统）和公务员系统（事务官系统），分别承担行政决策和执行职能。行政系统有明确的任期限制，因而更容易实现问责制。我国的香港自2000年7月1日起，就改革了传统的公务员系统。3司11局的14名高官由特首任命，对特首负责，和特首共进退（“金饭碗”被打破），专责行政决策，出现失误要承担责任，直至被解职。公务员系统没有任期限制，而是按照功绩进行晋升。为确保该系统的良好运行，许多国家以宪法或一般法律为依据建立了公务员委员会（Public Service Commission）。这些委员会独立于现政府，主旨在于保护并促进公务人员的正直品格。

除了对传统国家职能系统进行改进，以改善治理，提高对民众的问责程度外，许多国家还创设了新的、专门的职能或权力系统，比如：监察特使署（Ombudsman Office）、审计总署、独立的反腐败机构、政府道德委员会等。

监察特使职位的古代形态在几个文明中都可见到。中国历代封建王朝中由皇帝亲自选任的监察御史就是其中之一。而现代意义上的监察特使（依据宪法而任命）则是由斯堪的纳维亚人改造而成的。新西兰于20世纪60年代设立了第一位监察特使。在此后的30多年中，这一职位已在80多个国家中建立起来。监察特使专责于政府的“不良行政”，弥补传统投诉、申诉、诉讼渠道的不足，能重新唤起民众对政府，特别是已经严重腐败的政府的信任，因此，发挥着重要的作用。

政府官员必须就其使用和管理的公共资金和财产的状况向公众和立法机关负责。审计总署就处于政府财政问责（financial account-ability）的金字塔顶。各国普遍的做法是：审计总署依据宪法而设立，独立于政府之外，代表纳税人并通过议会行使职能。在英国，审计总长代表下议院。因此，审计总长的任命，审计总署的工作资源（预算充足，工作人员的薪酬水平足以从薪水很高的会计业聘到专业素质高的人士）的保障，都是十分重要的环节。近些年来，公共审计任务向私营会计或审计事务所外包成为不小的趋势，但是，这种外包具有很大的危险性。并不能因此而削弱审计总署的职能。

独立的反腐败机构在我国香港特别行政区、新加坡、澳大利亚新南威尔士州都有十分成功的实践，但是，各国能否借鉴，却不是一个简单的事情。

这些新创设的国家权力机关之间，以及和传统的国家职能部门，比如司法系统、财政、税务部门等建立紧密的协作关系，对实现良治、提高对民众的问责度是非常有利的。

其次，政府治理仅有国家内部的改进还只是完成了一半的任务。不断扩大和完善民主，加强民众对国家事务的参与，都是非常重要的另外一类工作。基于各国的经验，建设独立而自由的媒体，促进公民社会的发展，是最为重要的。在现时代，任何单个公民，即使他们关注国家事务，都会在汹涌的信息潮流面前望而却步。因此，社会必然需要并越来越依赖于一个勤奋、职业的新闻媒体。

媒体不仅是一个个私营机构，更是履行宪法职能，保护公民“言论自由”的非常重要的专门机构之一。而公民的言论自由在大多数国家宪法以及《国际公民权利和政治权利公约》（International Cove-nant on Civil and Political Rights）中都能得到支持。媒体的自由和独立必须得到法庭的支持和执行才能落实。因此，制定有关的信息自由法和政府公开法，以抗衡政府保密倾向（保密法案）以及新闻审查制度就是特别重要的。媒体出于自身利润的诱使，自然会发生滥用其职责的行为，甚至发生“腐败”，因此，媒体自律和职业道德建设特别重要。许多国家就设立了新闻委员会（Press Councils）来承担此类职责。

第二，政务公开（公共信息的可获得性）和行政法治制度。

政府和民众之间的关系是一种委托 代理（principal-agent）的关系，因此，政府活动中所产生的一切信息，都应该向公众开放（除非涉及到国家机密或侵犯公民个人隐私）。公众理应拥有对政府活动及其信息的知情权（right to know）。另一方面，任何腐败或公共权力的滥用，都是在秘密的情况下进行的。因此，就像“阳光是最好的消毒剂”（James Madison）一样，公开是最好的、最基础性的预防腐败措施。

但是，各国对此认识不同，实践上也存在很大差异。一些最好的经验就是通过完备立法来确保公众的知情权，防止政府及其官员对公共信息的垄断或滥用。政务信息公开的形式主要有：一是政府法规、政令或其他文件向公众公开；二是政府的会议向公众开放；三是政府官员利用未公开的政务信息谋利是非法的。

瑞典也许是最早实行政务公开的国家，1766年就制定了让公众了解政府活动的文件。现今，瑞典议政厅举办的会议，都向媒体和公民开放。在英国，议会各特设委员会对内阁部长提出质询的讨论记录，可以公开发表。在加拿大，议会会议全部对外开放，国家电视台专门有一个频道转播议会辩论实况。

美国虽然立国才200多年，但政务公开的实践具有示范意义。1946年制定的行政程序法（Administrative Procedure Act）中，首次创设“公共信息制度”;1966年制定《信息自由法》（Freedom of Infor-mation Act），强制公开政府文件、档案信息，并授予法院系统监督政府该项义务的权力。该法对于公开时限没有明确规定，后来通过修订不断予以完善；美国国会于1974年、1976年又分别制定《隐私权法》和《阳光下的政府法》（GovernmentintheSunshineAct）。其中，《阳光法》要求委员会制的行政机关的会议必须向公众开放。公众既可观察会议的进程，亦可取得会议的信息和文件。

在当代，一些研究政府治理的专家，都把各国政务公开和公共信息的可获得性程度作为衡量该国治理好坏的一个重要指标。

加强行政法治是二战之后的世界性趋势。简单地说，行政法治就是为规范行政事务或公共权力的行使，能对行政行为进行有效的司法审查而建立的一系列行政法规制度。行政法规包括程序类（行政程序法）、执行类（政府采购、行政许可……）、审查类（超越授权范围、不公正而导致的行政诉讼），已构成一个复杂的体系。因为规范的是行政行为，因此执行是否得到保证，是制定行政类法规首先要考虑的问题。

（3）努力建设一支高素质的公职人员队伍

国家公职人员，无论是政治家、议员、法官还是公务员，是否正直、有能力（相当于我国评价人才的德才兼备标准），至关重要。试图建设一支高素质的公职人员队伍，也是各国普遍所追求的。但是，如何才能做到？各国做法不同。除了建立公开、竞争性的公职人员遴选、晋升制度（选举、聘用、职位晋升），严格的业绩考核及问责制度（accountability）之外，一些突出的经验主要有以下几个方面：

一是建立约束、激励、保证（担保）功能兼备的制度，促进公职人员的素质。新加坡、中国香港就是亚洲的最佳实践。新加坡、中国香港公务员实行的是可以和私营部门管理人员可比的动态工资制度，不仅有利于政府吸引高素质的人员，也有利于抑制他们腐败的动机。例如，香港政府每年由公务员薪俸及服务条件常委会搞一次薪酬趋势调查，调查样本主要是六七十家私营公司，以使公务员的薪酬时刻追随而不超越私营机构的薪酬。

新加坡实行的中央公积金制度是一种特殊的社会保险制度，能对公职人员的廉政倾向起到很好的保证或担保作用。即公职人员服务期限越长，公积金数额越大，于是，其理性的选择是更加倾向于廉洁而不是腐败。香港的公务员薪酬制度设计也充分借鉴了这种思想。比如，增薪点制度使大部分公务员每年都会递增一个薪点，直到（所在）薪级顶点为止；合约公务员（合约期通常是两年半到三年）在合约完成后可获得总薪酬25%的期满酬金。这些措施都激励公务员长期服务政府，有效防止短期的和其他的滥用公共职位的行为。

二是，通过法制手段管理公职人员的道德。要确保公职人员的道德合格，比能力建设要困难得多。各国的经验、教训显示，还是要依靠一套稳定可靠的机制才行。于是，通过法制手段，而不再是传统的教育，对道德实施管理，已经成为一个主要趋势。制定政府道德法的主旨是防止公私利益冲突（减少滥用权力的机会），促进公职人员的道德状况，从而起到预防腐败的作用。

最早进行政府道德立法的国家当属美国。美国于1978年制定《政府道德法》，并成立政府道德办公室（又称廉政署）实施该法律。后来，很多国家相继制定了类似法律。亚洲的日本、韩国等都在其列。

各国政府道德法的管辖范围不同，但是，比较合理的是适用于各类公职人员（包括政治家、议员、法官、公务员等，且级别较高的部分人员），而不只是管辖行政系统的公务员。比较成熟的道德法，主体内容包括：财产、收入（含债务）申报，礼品、馈赠与招待事项，后就业（离职、退休后的再就业）、社会兼职等。其中，最基本的是财产、收入申报。基于真实的申报，就使监督公职人员的财产是否和已知收入来源相符，是否存在影响公正履行公职的不适当收入来源等成为可能。

显然，政府道德法的有效实施需要其他一些重要制度的支撑，比如，金融实名制、身份证制度、禁止大额现金交易等。假如一个人可以用虚构的、借用的名字办理储蓄、存款、股票和证券交易，或者可以办理假身份证，或者可以大额进行现金交易（不强制使用支票、信用卡），不实申报就很难被发现。

除了借鉴各国在反腐败机制方面的经验，争取在国内实施以外，在经济全球化、跨国腐败行为日益猖獗、腐败分子潜逃国外以逃避本国法律制裁现象日益增多的情况下，加强国际合作，促进有关合作机制和制度的建立，也是非常重要的。

2．加强反腐败国际合作

经济全球化具有双重性，一方面它推动了全球经济、社会的发展，另一方面，它也使腐败成为一个世界性的问题。腐败行为的跨国化已经成为经济全球化的一个主要副产品。透明国际组织从1999年开始，甚至公布“行贿指数”（Bribe Payers Index, BPI），以对各国公司在海外通过行贿方式来赢得商业合同的倾向性做出评估（透明国际网站，www.transparency.org）。

反腐败国际合作的重要性不仅源于腐败行为的跨国化，还主要因为，海外已经成了腐败分子逃避本国法律制裁的“天堂”，成了他们挥霍腐败所得的“乐土”，从而使一国惩治腐败的法律威慑力大打折扣。我国就是遭受这种损害最为严重的国家之一。有关报道表明，“目前，我国有相当数量的涉嫌贪污和贿赂的犯罪嫌疑人在逃，有不少于4000名已经逃到境外。……在逃的贪污、贿赂犯罪嫌疑人，携带的赃款总额已超过50亿元。”平均每个潜逃国外腐败分子携带赃款超过百万元人民币，但这只是经济损失的一个部分，更严重的后果是使我国的反腐败威慑力大打折扣，使腐败分子更加肆无忌惮。因此，加强国家间合作，借鉴已有的国际合作机制，意义重大。

（1）国际反腐败合作的简要历程

反腐败国际合作也经过了一个发展的历程。最早致力于在国际间反对腐败的国家应该说是美国。1977年，美国即制定了《反对海外腐败行为法》（Foreign Corruption Practice Act of 1977），禁止美国公司在海外业务活动中向外国官员行贿。然而，真正出现国家间和全球性的反腐败合作机制的是20世纪90年代以后的事情。标志性事件就是一系列国际和国家间组织先后表明它们反对跨国腐败行为的态度，并积极致力于建立合作机制——法律的、制度的。这些国际和国家间组织包括：联合国、世界银行、国际货币基金组织、透明国际组织、经济合作与发展组织（OECD）、美洲国家组织、欧盟理事会、国际商会、世贸组织等等。它们形成的一些有影响的公约包括：《经合组织反对在国际商务交易中贿赂外国公职人员公约》（OECD,1997）, 《美洲国家间反腐败公约》（OAS,1996）, 《打击涉及欧洲共同体官员或欧洲联盟成员国官员的腐败行为公约》（欧洲联盟理事会，1997）, 《反腐败刑法公约》、《反腐败民法公约》（欧盟理事会，1999）, 《联合国打击跨国有组织犯罪公约》（2003）, 《联合国反腐败公约》（2003）等。

（2）反腐败国际合作的基本情况

第一，反腐败国际合作机制的类型。在现行的全球国家体系（states system）下，反腐败国际合作必须分为两个层面，即双边合作和多边合作，后者又分为区域性的多个国家间的合作和全球性的所有国家间的合作。总体来看，自20世纪90年代以来，几类反腐败国际合作都取得了一定的成效。按照时间顺序，双边合作机制开始得最早，也许在90年代之前就实质性地开始了；区域性的多国间的合作开始于90年代中期，比较有成效的是经合组织、欧盟和美洲国家间组织；全球性合作，虽然有世界银行、国际货基金组织以及世界贸易组织的较早推动，但意义重大的是联合国的两个公约，而这是刚刚才发生的事情，事实上第二个联合国公约还处于开放签署阶段，生效还是将来的事情，最快也得两年左右的时间。这里简单介绍一下联合国的两个公约。

第二，联合国两个“公约”简介。

1998年，第53届联合国大会决定成立特设委员会，负责起草《联合国打击跨国有组织犯罪公约》（以下简称《打击犯罪公约》）。在历经11次艰苦的谈判后，经2000年11月15日第55届联大通过，2000年12月12日起向成员国开放签署。在这个公约正式开放的第一天就有120多个国家签署，这在联合国历史上也是绝无仅有的。中国当天也签署了该公约。

《打击犯罪公约》共有41项条款。它要求签署国：统一打击跨国犯罪团伙的立法标准；要求签约国司法和警察部门加强协调合作，同有组织跨国犯罪、洗钱、腐败和妨碍司法等4类犯罪行为展开积极有效的斗争；成立金融情报组织，共享相关信息，加强金融监管，废除银行保密制度，实行实名制储蓄；承认犯有公约认定罪行的犯罪分子是可以引渡的，加快办理引渡手续；没收犯罪团伙的资产。

2003年8月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议决定批准经中国政府签署的《打击犯罪公约》。使我国成为147个签署国之一。

《打击犯罪公约》于2003年9月29日正式生效。这一公约的实施为各国合作打击跨国有组织犯罪，包括跨国腐败行为提供了一个有力的工具和重要的法律框架。作为缔约国之一，中国可以借助这一途径，引渡外逃腐败官员，并追讨腐败经济损失，堵住腐败分子的退路，这对于国内防治腐败具有一定的意义。

联合国大会于2001年12月通过决议决定成立“特设委员会”，谈判制定一项独立的、全面的反腐败国际法律文书——《联合国反腐败公约》（以下简称《反腐败公约》），经过两年多的起草，于2003年10月31日经第58届联大审议通过，同年12月10日开放签署。在最初开放签署期间，共有45个国家签署了公约，公约将在30个签署国批准后生效。中国直接参与了该公约的起草和谈判的全过程，并于开放签署第一天就签署了该公约。

《反腐败公约》除序言外，共分8章71条。第一章总则，对《反腐败公约》的宗旨、有关术语的使用、公约的适用范围、坚持主权原则等内容进行了规定；第二章预防措施，专门就预防腐败的多学科、综合性、多领域的各项措施进行了全面规定；第三章定罪、制裁、救济及执法，要求各缔约国将下列腐败行为予以犯罪化，进行刑事定罪。这些行为包括贿赂、贪污、挪用公款、影响力交易（trade in influence）、窝赃、滥用职权、资产非法增加（illicit enrichment）、对犯罪所得洗钱、妨害司法等。还对法人腐败犯罪、腐败犯罪的主观要素及其认定、腐败犯罪的参与、未遂和中止、腐败犯罪的刑事制裁原则、时效、管辖权及相关诉讼事项进行了规定；第四章国际合作，对合作原则、引渡、司法协助、被判刑人移管、刑事诉讼的移转、执法合作等内容进行了规定；第五章资产的追回，对被转移的腐败犯罪所得资产的直接追回、没收和返还等方面的机制、程序、条件和措施等进行了规定；第六章技术援助和信息交流；第七章实施机制，公约特设缔约国会议以督促、审查各缔约国实施公约的情况；第八章最后条款。

《反腐败公约》是迄今为止关于治理腐败犯罪的最为完整、全面而又具有广泛性、创新性的国际法律文书。该《公约》在建立预防措施、刑事定罪、救济与执法、国际合作、资产返还等诸多方面对成员国提出了要求。内容虽然比较多，但最为核心的就是建立了国际间合作预防和惩治腐败的若干具体机制，主要有以下几个方面：（1）对腐败犯罪的类型进行了明确规定；（2）促进各国提高对腐败的预防能力；（3）建立国际间合作惩处腐败犯罪的机制，包括信息交换、侦察、引渡、被判刑人的移管、司法协助、犯罪所得的追缴等。

第三，中国参与反腐败国际合作的基本情况。

在反腐败国际合作方面，中国起步比较晚。应该说，在最近一些年里，中国在双边合作和国际合作方面都取得了一些进展，重视程度也不断加大。

2000年12月，中国立法机关颁布了《中华人民共和国引渡法》，为开展腐败分子的国际引渡工作提供了国内法依据。

迄今为止，中国已先后与26个国家缔结了刑事司法协助条约，与泰国、俄罗斯、蒙古等19个国家缔结了双边引渡条约。

前面提及的联合国两个“公约”，是全球性国际合作反腐败的重要成就，中国都积极地进行了参与，也作为成员国加入其中。

腐败行为往往又和国际有组织犯罪，比如国际恐怖主义和跨国洗钱等犯罪交织在一起，因此，我国在这方面开展的国际合作，在一定意义上说，也有利于国际反腐败合作。1989年9月4日我国加入《联合国禁止非法贩运麻醉品和精神药物公约》，承担了规定洗钱为犯罪并予以处罚的法律义务。2001年11月我国签署了《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》。我国按照有关公约和条约的规定，在国内采取了有效措施开展打击恐怖融资的国际合作。此外，中国还积极参与了联合国关于《引渡示范条约》、《刑事互助示范条约》、《刑事诉讼转移示范条约》、《关于移交外籍囚犯的模式协定》等重要文件的讨论和制定，为促进国际范围内的刑事司法合作作出了贡献，同时也为中国开展反腐败国际合作创造了有利条件。

第四，反腐败国际合作机制必须区别对待。

在国际合作反腐败方面，各国最为关心的其实就是两种情况，一是跨国腐败行为能不能得到联合预防和打击；二是腐败行为虽然只是在一国内实施，但腐败官员已经潜逃到外国，对于出逃的贪官能不能得到引渡和惩处。普遍来看，绝大多数发展中国家腐败程度都比较严重，贪官外逃问题也比较严重。而外逃贪官得不到惩处是他们所头痛问题。20世纪90年代以来，中国面临这方面的挑战就越来越严重。

如何才能有效惩处外逃贪官，或者说惩治外逃贪官的有效途径是什么呢？从全球现行的民族国家体系出发，最为有效的是双边合作机制，其次是区域合作，最难以见效的是国际合作机制。以引渡罪犯为例，最为有效的还是基于双边引渡条约，国际公约只是一个指导性的文书，属于非强制性的。因此，在目前反腐败国际合作的现实条件下，实实在在地推进双边合作机制的建立还是广大发展中国家必由之路。事实上，由于存在意识形态、政治和司法制度等方面的分歧，建立双边合作机制也是一项十分艰苦的工作。

（3）一些建议

有鉴于全球性国际合作框架的局限性，中国的反腐败国际合作还必须脚踏实地地做出艰苦的努力。事实上，至少在当前及今后的一定时期内，没有捷径可走。这方面的具体建议主要有以下三个方面。

第一，解决贪官外逃也要从“源头”抓起，应主要依靠自力更生，着眼在国内解决问题。

鉴于全球性的反腐败国际合作机制一时难以有效建立起来和发挥作用，双边合作还很不充分，因此在这种远水解不了近渴的情况下，中国必须立足于自力更生来解决贪官外逃问题。事实上，国际合作以及现有的全球国家体系的缺陷只是贪官外逃外因，真正的内因还是在国内。

贪官外逃的“源头”或内因又分为不同的层面。如果中国国内没有腐败，也就不会有贪官，贪官外逃也就无从谈起。显然，这个源头也太远了，讨论它几乎没有什么现实意义。仅就贪官外逃来说，主要的源头是国内反腐败工作上的不足，最主要的是以下几个方面：一是，发现机制上的缺陷，主要是腐败分子不能及时被发现和举报，滞后时间相当长；二是，查处环节上的问题，最主要的是“干部管理权限”在查处腐败分子上的事实上的适用，从而人为地为腐败分子的查处设置了障碍；三是，国内多部门间的合作机制不完善，这些部门包括纪检监察机关、公安机关、边防、海关等，最主要问题的信息沟通机制落后、协同不足；四是，基础制度脆弱，最主要的是居民身份证制度和护照管理制度。很多出逃贪官都能容易地办到假身份证、假护照，甚至在2003年8月初，中共中央颁布《关于党政机关、司法公安部门人员出境、出国通行证、护照管理措施》，在护照被集中管理之后，还发生一些贪官持假护照外逃，其教训不能说不深刻。

由于存在这些问题，客观上就为贪官外逃提供了充足的时间和机会。几乎可以这样说，只要想逃，没有逃不出去的贪官。已经逃走的杨秀珠（浙江省建设厅原副厅长）、蒋基芳（河南省烟草专卖局原局长、烟草公司原经理、原党组书记）如此，没有逃走的程维高、王怀忠等亦是如此。因此，为了解决贪官外逃，必须解决上面几个反腐败工作机制方面的问题。

另一方面，不健全的国内制度，也必然是国际合作的制约因素。仍然以引渡罪犯为例，要成功实施引渡，需要中国司法、外交等部门与外国政府进行具体的谈判交涉。按照程序，中国部门必须向国外提供足够的罪证来证明请求引渡的犯罪嫌疑人的职务或经济犯罪，再由该国的政府提起上诉并要求引渡。在国内调查、取证、举证制度不完善的情况下，很难符合他国的引渡条件。如果腐败分子持假证件出逃，在海关留下的是虚假的信息，我们甚至不知道他（她）逃到了那里，就更谈不上引渡合作了。

第二，在拓展双边合作方面要做出艰苦的努力。

前面说到，当前及今后一个时期，最为有效的国际合作反腐败机制仍将是双边合作机制，因此，在这方做出努力是必须的。事实上，中国在这方面的进展还非常有限。

首先，目前，与我国签署双边引渡条约的只有19个国家，而且都不是我国贪官主要出逃的目的国，即欧美发达国家；其次，由于我国和欧美国家在政治制度、人权观念、法律体系上的差异，背后还有实质性的利益冲突，一些国家在短期内并不打算和我国签署双边引渡条约；再次，即使签署了引渡条约，也还有法律壁垒或人权壁垒，比如：非双重犯罪不引渡、政治犯罪不引渡、本国国民不引渡、死刑犯不引渡，酷刑危险不引渡、歧视危险不引渡和公正审判无保障不引渡等。如果存在这些障碍，无疑就增大了引渡的困难，或提高了成功引渡的成本。因此，我国的外交等机关必须在一定的时期内，首先致力于在缔结双边引渡条约方面做出艰苦的努力，其次，在缔结这样的条约时，要尽可能地消除现存的引渡壁垒条款，从而为打击出逃贪官创造现实的条件。

第三，加大国际公约的国内实施力度。

首先，应该说，全球性的国际反腐败合作机制也在不断加强。《联合国反腐败公约》就是国际合作的一个非凡的成就。该公约不同于以往的类似公约，其强制性就明显加强。例如，公约不仅在预防和打击腐败方面建立了具体的制度，而且还建立了实施保障机制。即特别设立的缔约国会议要定期对各缔约国实施公约情况进行审查；为解决缔约国之间可能出现的争端，还建立了一定的争端解决机制。其次，只要是缔约国，相互之间就可以以本公约作为法律依据，来实施罪犯的引渡。而且，“本公约规定的任何犯罪均不应该被视为政治犯罪。”也就是说，该规定将为部分拆除引渡壁垒起到积极的作用。再次，该公约所建立的合作打击腐败行为包括引渡罪犯、非法转移资金的没收和追缴机制，将大大提高腐败行为的预期成本，反过来，其预期收益会明显下降，这就会对腐败分子外逃产生一定的遏制效应。

但是，我们也必须要看到，《反腐败公约》在为国际合作创造条件的同时，也为缔约国规定了相应的义务，这些就是在完善缔约国国内制度方面所做的具体规定。这些规定主要反映在第二章，即预防措施中，包括完善金融制度以预防洗钱犯罪、加大公开性和社会参与程度、加强对公职人员的利益冲突问题的管理等等；也散见在其他章节之中，包括修改本国的法律、法规等。因此，加大国际公约的国内实施力度是必然的要求。在这方面，我们还有大量的具体细致的工作要做。