第一节 问题的缘起：中国风险社会的到来

当前中国是否已经进入风险社会，是一个必须明确的基本背景。从当下中国社会发生的诸多风险事件考察，如SARA与甲流，可以发现，中国进入风险社会已经是一个客观现实。本节以此为背景开始风险社会立法机制现实考察。

一、中国风险社会的到来：以SARS和甲流为例的说明

分别爆发于2003年的SARS和2008年的甲流，给国人带来莫大恐惧和慌乱。

在那段病毒四处肆虐的日子里，公众心境也处于艰难时期：担心与忧虑是公众最典型的心态，他们不仅要担心自己是否感染病毒，也要担心是否与病毒携带者曾经同车同行，还要担心会不会一不小心就被强制隔离。公众的担心与无所作为直接说明：作为个人，在风险面前往往是无能为力的。

能够帮助公众了解外界信息的是媒体，公众所有信息来源都出自媒体。当公众强烈意识到自己正处于风险之中时，也是他们最为无助的时刻，因为他们已经对外界风险无能为力，不得不躲在家中，借助于家的温暖和媒体的信息观察外界，公众不仅在获得信息方面面临困境，在对抗风险心理上，也同样陷入困境。

SARS和甲流是风险社会到来的典型例证，从其特征而言，SARS和甲流是现代意义上的风险，因为它们在许多方面表现出不同于传统风险与灾难的特征。表2－1说明了SARS和甲流的现代风险特征。

SARS与甲流体现了当下风险最为基本的特征，如不确定性、扩散性、全球性、突发性、紧急性等。SARS与甲流都是现代风险社会中人类实践自身带来的副作用，这种副作用从有人类实践以来就未曾停止过，只是在当前科技高度发达、联系更加紧密的现代社会更加突出。

不仅仅是SARS与甲流，各种风险在当代中国无处不在，尤其是近年来，无论自然灾害还是社会风险事件频发，引发了公众对生存环境和生活方式的深切思考。如果在网络上做一个简单总结，就会发现，我们已经身处各种风险的包围，无法自拔。如表2－2所显示，在百度和谷歌上分别输入风险、风险社会、自然灾害、群体性事件、暴动、罢工等词汇就可以发现相关报道铺天盖地。表2－3反映的是自2008—2010年中国社会所发生的自然风险事件与社会风险事件。

不过，按照学者理解，现代以前的风险与现代社会的风险是不同的，这些不同可以从表2－4的内容得到说明。

当下中国正处于现代化建设关键时刻，各种风险无疑客观存在于现代化进程中，这一风险特质与中国当下所进行的现代化建设牢不可分，而全球化更使中国陷入了一种全球性风险，因此，不论是从感性认识上，还是从理性认识上，公众都可以得出一个基本共识：中国，与世界其他国家一样，都进入了一个风险社会，都需要对当下社会的风险特质做出积极回应。

二、中国风险事件主体观察

如果反身观察公众对风险的认知问题，我们会发现公众对风险的认知与判断主要来源于媒体。在SARA与甲流期间，我们能够从媒体获得的信息是政府采取强有力的措施、各地医院已经做好接收和治疗病人的准备、病人每天增减的数量与死亡人数等信息。

但这些信息，都是公众通过媒体报道而获得，通俗而言，这是二手资料，媒体报道风险事件往往是从特定角度进行，就像一个事先已经画好的框框一样，媒体往往只是框住了某一块事实，然后将这块事实告知公众——这就是传播学中所谓的“框架”效果。

公众每天躲在室内，反复地受到媒体通过框架编辑的大量、快速、未经消化的画面、言语等冲击，来不及反思，更来不及行动，公众此时是感性机械地接受这些来自媒体的信息，面对纷乱信息适时应对无从谈起，公众对风险的认识始终处于一个比较低级的、受媒体直接引导的水平。媒体会报道政府行动、社会参与、公众反应等此类信息，但事实真是如此吗？风险真的如媒体所报道的那样被消除了吗？我们无法得知。

SRAS事件促使中国舆论在一定程度上开放，从而使之后的甲流成为媒体焦点事件的时间延长，让媒体有足够时间去反思如何制造更好的新闻。SARS事件之后，媒体对风险事件的报道明显理智并且具有一定经验，让公众有一个较长时间去了解和认识如何应对风险，同时也让政府有足够时间去思考如何建立应对风险的紧急机制。

但甲流毕竟是个例：

第一，并不是所有风险事件都能在媒体占据如此长的报道时间，新闻的一个重要因素是新颖性，因此新闻的常态是“昨日焦点、今日垃圾”，这种常态不利于公众有效地反思风险，因为公众的大脑已经被各种资讯填满，反思已成为一种负担，公众更愿意做的事情就是接收新闻媒体已经编辑好的信息。

第二，并不是所有风险事件都具有致人死亡的重大后果或者直接危险性，也不是所有风险都能够引起社会公众的广泛关注，比如垃圾焚烧、节能灯污染，等等。

实际上，对比甲流的媒体热度，很多生活中的风险都是媒体没有关注到的，一些慢性的、隐蔽的、不具有爆炸力的风险往往被媒体忽略，因而，公众应当在接收媒体信息的同时保持对外界的观察和洞见。

同时，在这段时间里，公众和媒体也发现，科学家实际上对于某些问题是无能为力的，科学能力的有限，科学知识的不确定性，如对甲流病毒的多种理解，缺乏共识等已经充分无疑地展露在公众面前，而近期发生的“冰岛火山灰”事件，对于火山灰给未来人类社会造成的影响科学家们更是难以给出共识性、确定性的答案，这就使得科学家 ( 专家) 在公众眼中走下神坛。

从甲流报道可以发现，在有关风险事件的报道中，国家 ( 政府)、社会、媒体、公众都积极参与进来，以各自身份发挥着不同作用。

表现最为积极的当属媒体，因为从事件整个报道轨迹而言，媒体是相关风险事件主要揭露者与再现者，如三鹿奶粉事件、各地矿难事件等，有时媒体甚至还充当了批判者角色。当然，媒体并不是完全为了公众着想，尤其是那些商业媒体，往往受制于商业目的，一方面要实现自身的“票房”，另一方面又要实现所谓“媒体监督权”,“媒体良心”等媒体品质，为此媒体往往对报道加以谨慎而技术的处理。

社会的反应 (当然媒体也是社会的组成，不过这里为了强调媒体的作用将之单独列出) 主要来自两个部分：第一个部分是那些受到风险事件伤害的社会公众，他们对风险事件的感受最为深刻，并且往往保持最为强大的仇恨力量；第二个部分是那些没有直接受到风险事件伤害的公众，他们作为阅读者或者听取者的角色，也往往容易义愤填膺，进而要求更多信息公开和政府关注。

在各种风险事件，如SARS、三鹿奶粉事件、矿难事件、环境污染事件、甲流等报道中，公众往往会质疑政府监管责任是否到位，甚至还会质疑是否存在官商勾结情形。当然，从这些事件中公众也可以看到国家(政府) 在对抗风险事件中的重要地位，同时公众也敏锐地认识到国家(政府) 在风险事件中警觉性和应变能力的滞后。

但国家对于媒体和社会公众的影响无疑是巨大的，因为国家定义了社会，并握有监管媒体的大权，同时国家也是媒体新闻消息最主要的来源，如每次政府举行的新闻发布会都会占用媒体大量版面。

因此，在风险社会中，国家对媒体的表现在特定事件中会造成巨大影响，同时，对公众的影响也不容忽视，国家甚至能够决定公众在风险面前的思想和行为。

由此，这里引发本书思考的动机是：在各种风险事件中，公众完全是无能为力的，是听由政府和媒体摆布，作为“人”的公民在国家和社会面前被无限缩小，这就使本书开始进一步反思，公民个人应当如何在风险社会中自处？这也是本书最终想要论述的目标所在。

不过，本书需要借助国家的决定性影响力，从相关源于国家的制度进行论述，并阐明在这种国家决策过程中，国家—社会—公民三元结构是如何在风险议题上行动和互动的。

三、中国社会风险现实考察

贝克在接受中国学者采访时曾经作出这样一个论断：中国已经进入高风险社会。本书赞同这一论断，并且延续贝克的论断继续追问：中国到底有哪些社会风险？除了西方风险社会理论所指涉的新风险之外，中国还存在哪些常见风险？公众在日常生活中能感受到的、经常发生的风险有哪些？这些风险与当下中国的发展有何关联？与西方国家风险相比，中国风险有何不同特质，中国的风险预防与规避体系有何不足，应该以何种方式才足以应对？如何在实践中处理风险与发展的关系？等等，诸如此类的问题都带有浓浓的中国特色，是当下中国最为典型的时代课题，这些课题，即便在西方学者的风险社会理论中也是难以找到答案，这就需要中国学者在批判吸收西方风险社会理论的同时，立足中国社会发展的实际与中国传统文化资源，作出中国自己的回答。这也是对风险社会理论进一步的完善，这一重要课题，需要专门研究。

实际上，关于中国社会发展的风险问题，早有学者加以关注，虽然并未以风险社会话语来概括，但也在一定程度上体现了中国学者的理论水平。这些研究成果，主要是关于中国社会转型的研究成果。当前中国社会处于转型阶段，所谓转型，按照有关学者的理解是：社会体制在较短时间内急剧转变，社会结构的重大转变，社会发展的阶段性转变。另一种观点认为，当前社会转型的重点在于：一是从以礼为主导的熟悉人社会向以法为主导的陌生人社会转变；二是从以规训、强制为特征的单位社会向追求自由、平等的公民社会的转变；三是从强调自然主义的人治型社会向强调规则主义的法治型社会的转变；四是从以身份和习惯为核心的非市场型社会向以权利和契约为核心的市场型社会的转变。

中国社会转型早已为众多学者关注并做了细致研究，本书这里不再对社会转型赘述。本书关注的重点在于，当前中国社会，因转型问题与发展问题所带来的社会风险主要有哪些，这些风险具体表现形式怎样，以及如何对这些社会风险进行预防与控制。

对上述问题，部分学者已经有所回答，主要有以下观点，参见表2－5。

从以上学者的研究结论可看出，中国社会在转型时期与现代化建设中已经逐渐呈现出风险的基本面貌，这一基本面貌主要由两个部分组成：一是中国社会现代化建设带来的社会风险，这一风险主要集中在经济风险、金融风险等领域；二是中国社会体制转型带来的社会风险，这一风险主要集中在政治风险、道德风险等领域。中国社会风险的基本面貌符合吉登斯所描述的“人造风险”含义。不过，如果对当前中国社会风险研究就停留于以上分类，不免过于抽象和模糊，其社会实践意义不大，因此，本书拟对中国社会风险进行详细分析，以便有针对性地做出立法应对。

(一) 中国社会发生风险主要因素

当前中国社会各种风险并存，不断涌现，更需注意的是，中国本身的社会结构、特殊的历史阶段、现代化建设以及所面临的全球化问题，这些都为中国社会风险的发生与放大提供了条件，而探究这些条件的组成因素对于风险预防与控制具有重要意义。具体而言，这些条件主要由下列因素组成：

一是人口因素，主要有两个方面：物质因素与文化因素。前者指中国人口密度高，人口规模大，容易发生风险，并且一旦发生风险将危及较多人的利益；后者指中国人口文化程度较低，科学素质不高，一旦面临现实风险可能会做出不理性行为。

二是社会流动因素，即当前社会流动性增强，各种要素，如人口、信息、资本等要素流动速度前所未有，直接对现有制度产生莫大压力，容易发生风险，并且一旦发生风险，将直接推动风险传播与放大。

三是社会治理因素，面临比传统社会更加复杂的现代风险社会，传统社会治理因素，如国家、政府等已经不堪重负，而新的社会治理因素，如公民、市民社会等，还存在较多缺陷，存在引发风险的可能，一旦发生风险，这些新的社会治理因素难以发挥作用。

四是国家因素，虽然在当下社会国家在资源调动、社会整合、市场规范等方面依然有较强权威性，但是国家治理结构不合理不完善，权力过于集中，将不利于风险治理与责任分担。

五是社会信任因素，因为现代化建设所带来的陌生人社会，整个社会的信任结构处于不断变革当中，传统共同体所建构的信任不断被现代化所破坏，而现代化所经营的社会却未能建构起新的共同体信任，这就导致了当下社会共同体遭到瓦解，重建困难重重，容易发生并放大社会风险。

六是社会生态因素，因为现代化对生态所造成的现实压力已经不断反馈到人类社会，给人类社会带来了巨大生态压力，生态环境在当前中国因为经济建设的压力变得极其脆弱。

以上这些因素，是从社会学角度进行的分析。如果从法学角度分析，当前影响中国社会风险发生与放大的主要因素是权力与权利之间的关系问题：

其一，公权力在当前风险社会中的主导性地位不断扩张，尤其是行政权与司法权的制度性扩张，而相关制约机制与保障制度无法跟上，由此带来公众对行政权与司法权的不断质疑，出现了对权力的反感与抗拒。

其二，私权利主体之间自由真实意思表达的制度性弱化，私权利主体之间相互不信任，难以达成真正合意，私权利主体之间的自由自在的秩序被不断经济化、物化，由此带来社会信任结构破坏性后果，权利与权利相互争斗，难以和谐交融。

其三，公权力与私权利之间往往存在最直接的强势与弱势区分，公权力对私权利的侵犯在经济至上的社会中不断发生，纠纷难以解决，平和秩序难以恢复，造成公权力主体与私权利主体直接对抗的现实危机。

不论是社会学所阐释的因素，还是法学所阐释的因素，这些因素都在当下中国社会风险的发生与扩大之间起到重要作用，风险预防与控制必须关注这些基本因素。

(二) 中国社会主要风险类型

贝克对中国社会风险高度关切，他认为中国因为巨大社会变迁可能已经进入高风险社会。他从西方社会发展趋势出发认为中国主要社会风险集中在城市化阶段，表现为城市容纳问题、不均衡发展、社会阶层分裂、城乡对比度持续增高。贝克同时认识到中国社会转型就像是“压缩饼干”，以历史浓缩方式将各种风险呈现出来。显然，中国社会风险的复杂性超出了他的想象，贝克所指出的风险集中在城市化问题上。但中国社会风险不仅仅是城市化问题，还有诸多问题，比如农村问题、经济体制转型与政治体制改革问题等，这些风险应当得到同样重视。

从现有研究成果来看，风险分类主要有四种标准：一是按照风险分布领域划分，风险可分为政治风险、经济风险、个人风险、道德风险等；二是按照风险发生原因分类，风险可分为自然界引发的风险、技术引发的风险、制度引发的风险、决策引发的风险、个人造成的风险等；三是按照认知程度划分，风险可分为已知的风险，如化学物质风险、放射性危害等，疑似的风险，如生态系统不可逆转的破坏，假定的风险，如生态系统崩溃、冰川世纪再度来临等；四是按照风险历史形态分类，风险可分为前工业社会风险、工业社会风险、风险社会风险。

中国社会风险是复杂的，要对其进行分类是困难的。但此项工作却又必须进行。因为对风险分类，将直接有助于立法风险治理的针对性与有效性。依照前文所述，中国社会风险主要是因为现代化建设和社会转型引起，但此种原因分类仅能解释国内风险，而对国外风险却难以涵盖，并且此种原因类型难以进行风险的具体区分，很多风险引发原因是综合的，现代化建设与社会转型可能都是其发生原因。但如果按照现有四种分类标准，中国社会风险却又难以在一个标准下概括当下中国复杂社会风险。风险在中国社会的复杂性超出一般想象，要以同一个标准对复杂多样的风险进行分类，是与诸多风险本身所具有的复杂性与特殊性不相符合的，因此本书作出如下分类，希望以此适应立法风险治理的需要。

本书认为，对中国社会风险分类可以尝试三个标准：一是地域标准，按照地域标准，中国社会风险可分为国外风险与国内风险；二是原因标准，按照原因标准，国外风险可分为输入型风险与卷入型风险；三是风险历史形态标准，国内风险可分为农业社会风险、工业社会风险与风险社会风险三类。参见图2－1。

中国社会所面临的国外风险，从发生原因来看主要有两类：一是输入型风险，这种风险是因为外界主动输入带来的风险，此类风险往往带有很强的目的性，外界在输入之时都具有一定目标。如意识形态入侵、文化入侵、侵略战争、地区冲突、有意的关税壁垒等，一般而言，输入型风险带有强势主体对弱势主体的控制与侵犯，因此输入型风险很可能是一国内政受到干预的表现。在中国输入型风险主要表现有：西方资本主义意识形态侵入，西方文化的侵入，台湾问题，领土问题等；二是卷入型风险，这种风险同样来自外界，但并不是外界主动输入的，而是在符合一定条件下影响到一国安全状况，一般而言，这种风险多发生在联系比较紧密的国家，比如一些较多对外贸易的国家或地区，也可能发生在相邻的国家，这类风险如全球性金融危机、跨国性环境污染、跨国性传染病、贸易摩擦等。在中国卷入型风险主要表现有：甲流、禽流感等传染性疾病，金融危机，与周边国家的贸易摩擦等。

输入型风险与卷入型风险都是一国在被动情况下受到国外因素的影响发生的风险，其发生具有共同的原因，即全球化带来的外界流动性的增强。但两者并不相同，最主要的不同在于，输入型风险带有较强目的性，往往是一国对另一国主动实施风险行为，而卷入型风险往往是在无意中发生的，并不带有特殊目的。

中国社会所面临的国内风险，按照风险历史形态划分，主要有三类：一是农业社会风险，主要表现为农业风险，即自然灾害及其衍生灾害带来的风险。如台风、暴雨、雷电、干旱、洪灾、沙尘暴、雪灾、冰雹等，我国近年来因为自然灾害及其衍生灾害所造成的人员死亡数量与经济损失呈上升趋势。二是工业社会风险，从工业化程度看，中国还处于工业化初级阶段，与初级工业化水平相联系的安全事故、失业风险、意外伤害、矿难等风险大量发生，与工业化相联系的贫富分化风险、社会分层风险、社会失范风险也不断发生。三是风险社会风险，中国目前部分发达地区已经接近西方发达国家水平，如上海、深圳等地，这些地区与高度现代化相联系的风险也大量存在，如技术风险、金融风险、生态风险、核风险、制度风险等。

中国国内风险的三种类型，其中农业社会风险属于传统风险类型，一般与人类实践并无太大关系。后两者风险类型与人类实践直接相关。工业社会风险发生概率和损失一般而言可以计算，损失可以通过经济补偿弥补，可以通过技术和管理规避风险。风险社会风险一般难以计算发生概念和损失，也难以进行补偿。

当然，以上分类是否适当和周延，还可以继续探讨，不过在没有找到更为合适的分类标准之前，本书的分类将获得延续。

(三) 中国社会风险特征

前述贝克对中国风险社会的论断经常被引用以描述中国风险问题，但中国毕竟是发展中国家，不同于西方发达国家，中国风险社会也有自身特点。因此，我们必须看到中国社会风险与西方社会风险的不同之处，全面把握中国社会风险的特点和性质，只有这样，才能采取更加科学合理的对策。

中国目前正大步迈进现代化，几乎所有西方风险社会理论所提到的，因为现代性所引起的社会风险，在中国不是初露端倪，就是已经症状明显。中国面临的不仅仅是传统农业风险、现代性风险，还包括当前社会转型可能引发的风险，相对于前两者而言，后者因涉及社会体制和社会结构的转变，因而后者引发的风险更加值得关注。因而，中国社会面临的风险是叠加或者共生的。“原来历时展现的矛盾集聚在一起，共时地表现出来。”

中国社会风险之所以是叠加或者共生，乃是由当前中国社会形态所决定的。它既不是一种纯粹的传统形态，也不是一种纯粹的现代形态，而是两者的混合形态。换而言之，因为社会形态的混合性使得历时性风险类型共时性地存在，即是风险共生现象。这一风险共生，表现形式较为多样，传统类型的风险，诸如自然灾害、刑事犯罪等频繁发生，而属于现代工业化带来的风险，如环境污染、金融危机、贸易摩擦、生产事故、劳资冲突、失业问题等也不断涌现。与此同时，从一定意义上，中国社会目前也出现了工业化晚期、现代化晚期的社会征兆与弊病，社会个体化趋势出现并且不断增强，新型高新技术风险也初露端倪，在一定程度上表现出来。目前的社会形态既不是纯粹的传统形态，也不是纯粹的现代，而是一种混合形态的社会。

中国社会风险共生还表现在中国社会正在进行的体制转型与结构转型上。从20世纪70年代开始，中国社会不仅开始了经济体制的转型，也同时启动了政治体制转型，如今这两种转型在当下还远未结束，但其基本趋势已经显现，即由原来的单一化、集权化、计划体制转向多元化、非集中化、市场体制。不过因为这两种转型发展缓慢，新旧社会分配体系、控制机制和整合机制一直处于交错当中，旧体制仍然在发挥作用，有时甚至是决定性作用，新体制却存在诸多不完善之处，由此可能引发和加剧一些特殊类型的社会风险，如经济犯罪激增、贫富差距过大、传染病难以控制、社会群体事件不断发生、政府市场调控失灵等。

总结而言，当前中国社会风险的主要特点有：

1．历史态风险共时态存在

从中国国情而言，中国依然是农业大国，传统的农业风险依然大量存在，如洪灾、旱灾、雪灾、台风等；从中国工业化程度而言，中国目前处于工业社会的典型阶段，因此属于工业社会的风险，如失业、安全事故、生产事故、矿难、意外伤害等风险依然大量存在；从中国地区发展的不平衡性来看，中国地区发展差距大，市场化程度各不相同，因而高度现代化的风险也在不同程度地存在，发达地区与不发达地区的风险必然各不相同。因此中国风险所表现的特殊性在于：历时态的风险共时态地存在。

2．转型风险是主要风险之一

转型是中国社会主要发展特征，转型风险是中国社会主要风险之一。而西方国家社会结构相对稳定，社会关系相对稳定，基于西方的风险社会理论并不能对中国转型风险给予太大理论支持。

3．中国社会转型风险具有复合性特征

由于中国社会风险的共时性存在，使得各种风险具有复合性特征。当前，“三农”问题、失业问题、安全生产问题、金融风险问题、犯罪问题、诚信危机、道德滑坡等问题中都隐藏着巨大社会风险。各种因素交织在一起，使得每一种风险都具有多重属性，多重风险交互作用，使得社会风险成为一种复合性风险。

4．在发展与风险关系上，中国社会的中轴仍然是发展

风险社会理论认为，伴随着风险社会的来临，社会的中轴原理也由分配财富转向分配风险，与之相对，人们的关注点由“我饥饿”转变为“我害怕”，在西方表现为日益兴起的绿色组织和环保运动。但这一点简单搬到中国显然不适用。中国的现状是：目前生存仍然是最迫切和最现实的需要。在生存逻辑与风险逻辑面前，生存逻辑无疑占据更主导的地位。因此强调风险问题的时候，无疑应当首先定位风险与发展的关系，要立足科学的发展要解决发展中存在的问题。

(四) 小结：风险对当代中国的冲击

总体而言，风险对当代中国的冲击体现在两个方面：

一是风险冲击并瓦解了原有的风险承担与共担机制。如果从信任角度而言，原有社会各个部门之间、各主体之间之所以会存在共同的信任与支持关系，乃是因为他们的职责与角色被相对固定，在秩序总体安排下他们相互之间行事具有稳定认同感与信任度，由此在面对风险时可以共担风险。但工业社会摧毁了这种信任与认同，风险社会进一步瓦解社会信任机制，在新的社会信任体系和认同关系尚未建立之前，各部门与各主体之间的秩序是混乱无序的，他们相互推卸风险责任，强势群体欺凌弱势群体，从而造成社会不公，难以形成稳定的社会秩序。

二是风险严重冲击原有秩序的核心——国家，国家的权威和信任度下降严重。国家在面临大量社会风险时，反应能力与解决能力明显不足，甚至公众会质疑国家应对风险的能力，国家合法性与正当性面临危机。对国家的质疑与不信任必然导致原有秩序的核心国家再难以有效建构社会秩序，因而稳定的社会秩序也难以产生。

由此可见，风险对当代中国提供安全与秩序这种特殊公共产品的能力提出了严峻挑战，法治必须予以回应。