第三节 经济体制转轨过程中的农村最低生活保障制度（1983—2007）

一 农村最低生活保障制度变迁依存的经济体制

经济体制转轨过程中，农村最低生活保障制度变迁所依存的是土地集体所有、承包经营体制。

1978年秋天，安徽、四川两省部分地区率先恢复包产到组、包产到户等形式的农业生产经营责任制。1978年12月，党的十一届三中全会决定试行《农村人民公社工作条例（试行草案）》，要求在农村建立严格的农业生产责任制，从而实际上肯定了一些地方实施的包工到组、联产计酬等形式的责任制度。1979年9月，党的十一届四中全会修改并发布《关于加快农业发展若干问题的决定》，以党的文件的形式肯定了包产到组、包工到组的农业生产责任制形式。这一文件发布实施后，全国农村广泛建立起了农业生产责任制。1982年到1983年，中共中央连续发布了三个关于农村改革的一号文件，确立了“稳定、推广和完善”包干到户、包产到户责任制的政策。到1984年底，全国有96.6%的生产队实施了包干到户的家庭联产承包责任制。

1978年以后，农村在推进联产承包责任制的同时，也在进行人民公社改革试点。中共中央在1983年1号文件提出政企分设，标志着农村人民公社改革正式开始。1983年10月，中共中央、国务院正式发布《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，明确提出当时的首要任务是把政社分开，建立乡政府。到1985年春天，农村人民公社政社分开、建立乡政府的工作全部结束。这标志着农村人民公社正式终结。

农村联产承包责任制在全国推开、农村人民公社正式终结意味着农村生产资料集体所有、承包经营体制的正式确立。

在改革开放之初，生产资料集体所有、承包经营体制下，农村实行“交够国家的、留足集体的、剩余是个人的”个人收入分配制度。这一收入分配制度在调动农民生产积极性的同时，还存在着政府、集体和农户间权责不清的问题，进而造成了农民负担不断加重的恶果。为减轻农民负担，从2001年开始在农村进行费改税的试点。2003年，这项改革在全国范围铺开。2005年12月，十届全国人大常委会第十九次会议通过决定，自2006年1月1日起废止《农业税条例》，取消除烟叶以外的农业特产税、全部免征牧业税。至此，在中国延续了2600多年的“皇粮国税”走进了历史博物馆。税费改革对我国农村最低生活保障制度的变迁产生了深刻的影响。

伴随着农村生产资料集体所有、承包经济体制的形成，个人收入分配制度改革的深入，计划经济体制下的农村最低生活保障制度的作用不断衰微。具体而言，农村集体经济组织的最低生活保障职能消解，基于集体责任的五保供养制度的作用被大大地削弱。在这一背景下，政府为保障农村贫困人口的基本生活，不得不进行农村最低生产保障制度的改革。改革是从三个方面进行的：一是五保供养制度实现由集体责任到国家责任的转换；二是社会救济方式不断创新；三是进行建立现代农村最低生活保障制度的探索。

二 农村最低生活保障制度的变迁

经济体制转轨过程中的农村最低生活保障制度，指伴随着农村生产资料集体所有、承包经营体制的形成和发展而不断变迁的农村最低生活保障制度。它主要由五保供养制度、社会救济制度和农村最低生活保障制度构成。

（一）五保供养制度实现了由集体责任向国家责任的转变

经济体制转轨过程中的五保供养制度不同于计划经济体制下的五保供养制度。伴随着改革开放的深入和农村生产资料集体所有、承包经济体制的形成，五保供养的对象、五保供养的内容和五保供养资金的筹集都相继发生了变化。

联产承包责任制实施后，农村集体经济被削弱甚至瓦解，从而给农村五保供养制度带来了新的问题。在农村集体经济被削弱之后，村级公益金的提取面临根本性的困难，从而严重威胁了五保供养制度的物质基础。这使得农村五保对象的生活得不到保障，生活水平大幅度降低。

为了进一步规范农村的“五保”供养制度，确保农村“五保”对象的基本生活，1994年1月，国务院颁布了《农村五保供养工作条例》。这是我国第一部关于五保供养工作的专门法规，它的颁布与实施标志着农村五保供养工作开始走上规范化、法制化的轨道。

相对于土地集体所有、集体经营体制下的农村五保供养制度，《农村五保供养工作条例》在以下几个方面进行了调整：（1）进一步明确了五保供养对象的含义，使确定五保对象有了法律依据。《条例》规定：五保供养对象，指无法定扶养义务人，或者虽有法定扶养义务人但无扶养能力的人；无劳动能力、无生活来源的人。（2）调整了五保供养的内容。在生产资料集体所有、集体经营体制下，五保供养的内容包括保吃、保穿、保烧、保教和保葬；《条例》将其规定为保吃、保穿、保住、保医、保葬（未成年人保教）。（3）拓宽了五保供养经费的筹集渠道。在生产资料集体所有、集体经营体制下，五保供养的款物主要从集体公益金中支出，来源于生产队或生产大队的分配。《条例》实施后，五保供养费用的筹集方式实现了多元化，主要渠道有村提留、乡镇统筹、亲属供养、代耕代养等。其中，乡镇统筹成为五保供养经费的主要来源。

1994年颁布的《农村五保供养工作条例》和1997年颁布的《农村敬老院管理暂行办法》，把五保供养的筹资渠道纳入“乡统筹、村提留”的融资体系，使五保供养这一具有中国特色的农村最低生活保障制度得以延续。

21世纪初开始的农村税费改革促成了农村五保供养制度的进一步转变。1994年国务院颁布的《农村五保供养工作条例》仍然延续了计划经济时期的思路，把集体作为五保供养的责任主体。税费改革以前，五保经费主要从“三提五统”资金中解决。税费改革以后，农村五保供养经费放在农业正税20%的附加中支出。因为这个20%的附加税还要支出村组干部的工资和办公经费等，所以用于五保供养的经费常常被挤占或挪用。这使农村五保供养制度受到冲击。2002年底，全国农村有将近一半的五保对象没有获得保障。许多地方公布的供养标准都很难兑现，五保内容难以落实，除了“保葬”外，其他都不同程度地存在问题，日常生活照料缺失，五保供养逐渐演变为一项单纯的收入补助制度。

为了解决以上问题，我国于2006年3月1日，颁布实施了新的《农村五保供养工作条例》。与1994年的《农村五保供养工作条例》相比，新《条例》的体系更加完整，内容更加丰富，措施更加可行。具体体现在以下几个方面：（1）供养主体实现了由农村集体经济向国家财政的转变。新《条例》明确规定：五保供养资金在地方人民政府预算中安排，中央财政对财政困难地区的农村五保供养给予补助。（2）确定了五保供养标准的自然增长机制。新《条例》指出，供养标准可以由省级人民政府制定，也可以由设区的市级或者县级人民政府制定，但要报省级人民政府备案。供养标准应根据当地村民平均生活水平的提高适时调整。（3）加强了农村五保供养服务机构的建设与管理。新《条例》指出，各级人民政府应当把农村五保供养服务机构建设纳入经济社会发展规划，县级人民政府和乡镇政府应明确五保供养工作的职责与措施。建立社会公告制度，接受社会监督。

以上分析表明，新《条例》的实施使我国的五保供养制度发生质的变化，实现了由基于集体责任的农村集体经济组织内部的互助共济制度向基于国家责任的现代社会保障制度的转变。

（二）社会救济在改革开放中不断创新

随着家庭联产承包责任制的推行，集体经济组织的保障功能日趋弱化，传统的基于集体责任的救济已经不能有效地发挥作用，需要改革。在这一背景下，自1982年开始，政府从以下两个方面改革了农村的社会救济制度。

一是把社会救济与扶贫开发结合起来。1983年召开的全国第八次民政会议通过决议，明确提出：改革过去单纯的救济办法，把救济与扶持、解决农民生活问题与扶助灾民和困难户发展生产结合起来，将单纯的救济“输血”功能转化为扶持生产的“造血”功能。在此之后，民政部会同有关部门联合发出了《关于扶持农村贫困户发展生产的治穷致富的请示》，再次重申：对老弱病残、鳏寡孤独等实行社会救济。扶贫要扶本，要有实效。对已经丧失劳动能力无法扶持生产的贫困户，要实行补助或救济；对贫困户缴纳农业税有困难的，应酌情减免。

二是推行农村定期定量救济。长期以来，国家对农村的社会救济主要采取临时救济的方式。这种救济方式具有一定的随意性，救济费经常被挤占和挪用。为了确保救济费的正常使用并加大对贫困人口的保障力度，一些地方开始试行对农村贫困人口的定期定量救济。山东省从1982年开始对不符合扶贫条件的常年贫困人口实行定期定量救济。1982年到1987年的六年间，发放定期定量救济款272万元，救济43833人次。浙江省从1985年到1991年，共发放定期定量救济费405.29万元。同时，民政部门也把推选农村定期救济作为农村社会救济改革的重要内容，先后推广到了北京市门头沟区、青海省海东等地区。推行农村定期定量救济，使农村的临时救济费改为“人头费”固定使用，不仅有效地防止了救济费被挤占、挪用和削减的问题，也提高了贫困对象的保障水平，并且减少了救济工作的随意性，加强了管理，促进了救济工作的规范化进行。

农村救济制度的改革取得了显著效果。许多贫困对象在国家和集体的大力扶持下，克服依赖思想，自力更生，依靠自己的劳动脱贫致富，使农村的贫困人口逐渐减少。据统计，到1995年底全国农村的贫困人口由1989年的8000多万人减少到6500万人。在大力扶持有劳动能力的贫困对象发展生产的同时，对缺少劳动能力、不具备扶持条件的贫困人口由国家和集体给予救济和补助。从1979年到1994年的16年间，国家和集体用于农村社会救济和补助的资金累计达70多亿元，共计救济6.4亿多人次，使农村贫困对象的基本生活得到保证，促进了农村经济和社会的持续健康发展。即使在2006年，农村仍然有564.4人得到了政府的救济。

（三）现代农村最低生活保障制度的探索

现代农村最低生活保障制度，是一种基于政府责任的农村贫困人口救助制度。我国对这一制度的探索始于1992年。

随着社会的进步、经济的发展和扶贫开发的深入，我国农村的贫困人口大幅度下降。但是到20世纪末，我国农村仍然存在大量的贫困人口。这些贫困人口大致可以分为三类：一是丧失劳动能力的残疾人和老年人，二是“一方水土养不了一方人”的地方的人，三是生活在自然灾害频繁发生的地方的人。这些贫困人口的扶贫效果不明显。这一现象引出了一个新的社会政策议题：政府是否可以用“农村低保”的方式来解决这些人的生存问题？

基于以上考虑，自1992年开始，中国政府就拉开了农村最低生活保障制度建设试点的帷幕。

从1992年试点到2007年在全国全面建立农村最低生活保障制度，农村最低生活保障制度的发展经历了两个阶段。

1992—1995年为局部试点阶段。1992年，山西省左云县率先开展了试点工作。1994年，民政部提出，在农村初步建立起与经济发展水平相适应的层次不同、标准有别的社会保障制度。同年，上海市在三个区开展建立农村最低生活保障制度的试点。1995年12月11日，广西武鸣县颁布了《武鸣县农村最低生活保障线救济暂行办法》。这是中国出台的第一个关于农村最低生活保障制度的文件。

1996—2007年为全面试点阶段。1996年，民政部印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》，并制定了《农村生活保障体系建设指导方案》。这两个文件明确界定了农村最低生活保障制度的内涵：“农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口按最低生活保障标准进行差额补助的制度。”确立了保障资金筹集的原则：“由当地各级财政和村集体分担。”同时，试点范围扩大到256个市县。与此相对应，我国农村最低生活保障制度建设是“两条腿”走路：北京、上海、浙江、广东、福建、江苏、天津、辽宁等省（自治区、直辖市），以农村最低生活保障制度为主，探索建立城乡一体化的最低生活保障制度；中西部23省（自治区、直辖市），仍然实施特困户救助制度。2002年，党的十六大召开，提出有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度，对农村最低生活保障制度建设加以支持，各地在不断探索和总结试点经验的基础上，加快了中国农村最低生活保障制度建设的进程。2004年，党的十六届四中全会确立了构建社会主义和谐社会的战略目标，农村最低生活保障制度建设摆上了政府的议事日程，使我国的农村最低生活保障制度走上了发展的快车道。2007年，《政府工作报告》中提出，要在全国范围建立农村最低生活保障制度；3月7日，民政部领导做出承诺：“今年上半年全国完成农村低保建制。”2007年8月，民政部副部长李立国通过新闻媒体宣告：“到今年6月底，全国31个省区市都已经建立了农村最低生活保障制度，覆盖了2068万人。”至此，农村最低生活保障制度在全国范围内基本建立起来。表2.1反映了进入20世纪90年代以来农村最低生活保障制度建立过程中的历次重要事件。

三 土地集体所有、双重经营体制下的农村最低生活保障制度的评价

经济转轨过程中的农村最低生活保障制度具有过渡特征。在改革开放初期，我国的农村最低生活保障制度并没有突破原有的制度框架，无论是五保供养制度还是社会救济制度，都是原有制度的延伸。

伴随着改革开放的深入，五保供养制度由集体经济内部的互助共济制度逐步转化为政府救济制度，实现了由集体责任向政府责任的转变，五保供养制度覆盖的范围逐渐缩小。同时，现代意义上农村最低生活保障制度由无到有，不断壮大，最终在全国范围内建立起现代意义上的农村最低生活保障制度。