第二章 从系统论视角到国家与社会沟通视角：政治传播结构再解读

所谓“结构”，指系统内的构成要素在时空连续区域上的排列、组合方式及各要素间互动的相对稳定的方式，是系统构成要素的组织形式与秩序。最简单理解，结构就是要素及要素之间的互动关系。“政治传播结构”即政治传播系统内各构成要素的排列、组合方式及各要素互动的方式。

对政治传播结构的分析，借鉴了信息论、控制论、系统论的研究思路与研究成果。笔者曾经做过类似的尝试，基于结构—功能的分析方法构建政治传播系统模型。其基本思路如下：“传播”被视为政治系统的“体系功能”之一贯穿、弥散在政治系统运作的每一个环节 (阿尔蒙德的路径)，因而，从传播的视角可以重新审视政治系统的运作甚至整个政治学(多伊奇的路径) ；转换一下思路，也可以从政治系统模型出发，推导出政治传播系统模型 (由伊斯顿的路径推导) 。同时，借鉴结构—功能主义分析的方法，分解政治传播中的结构要素，并研究其互动关系 (参考阿尔蒙德的路径)。基于以上思路，政治传播系统模型如图12所示。

但是，这一系统模型的问题在于：第一，这是一个政治系统主导的、强调信息控制的政治传播系统。但是在社会这个大系统中，政治传播受众、媒介系统都有反控制的诉求。尤其在转型分化的社会中，这种控制与反控制的冲突可能以更加放大的形式表现出来。如何突破这一困境，是该研究的遗留问题。第二，“政治系统”(Political System，也被翻译为“政治体系”) 的概念过于宽泛。“政治系统”这一概念的最初兴起，就是基于其概念应用相对于“国家”概念更为宽泛。政治系统包括所有结构中与政治有关的方面: “政治体系不仅包括政府机构，如立法机关、法院和行政部门，而且包括所有结构中与政治有关的方面，其中有亲属关系、社会等级集团等传统结构，还有诸如动乱之类的社会非正规现象，以及政党利益集团和大众传播工具之类的非政府性组织等。”但是，如果连亲属关系、大众传播媒介都属于政治系统，除非本身的研究重新界定“政治系统”的概念，否则根据经典理解，是无法区分政治系统与媒介系统的。第三，政治系统主导的政治传播系统、“政治系统”概念的宽泛性带来的另外一个问题是：模糊了系统内各要素之间权力与权利的界限，从而无法辨别各要素之间的独立性与自主性。第四，与当前政治学研究转向相关。系统论研究路径过于科学主义，未免显得机械化，已经不太适合当前通用的学术语境。70年代之后，随着“后行为主义”政治学的兴起，政治学理论也重回国家。经过“否定之否定”的“国家”概念，此时体现出它的独特优势：对国家相对独立性的强调。

基于以上原因，本书拟借鉴“国家与社会关系”范式，从国家与社会沟通的视角重新审查政治传播结构。这样既能将所有结构中与政治相关的方面都纳入研究的范畴，同时也强调国家与社会二者相对的独立性和自主性。举例来说，对传统社会来说，亲属关系、社会等级集团，如贵族属于政治系统的维度，不得不将其纳入一个统一的系统中并列分析；但是如若以国家与社会关系范式予以审视，我们将亲属关系、等级集团纳入社会的维度，考察的是政治领域的有限自主性与社会领域的有限分化的程度。本书从国家与社会沟通的视角，将政治传播涉及的结构要素及其互动关系总结如图13所示。

第一节 政治传播结构的自主性

“政治传播结构的自主程度”是国家与社会之间存在沟通关系的可能性与必要性的前提。任何政体的政治传播都可以划分出国家、媒介、社会的维度。但是这三者之间是怎样的控制与被控制关系，是否具有相对的自主能力，对这些问题的不同回答将产生不同类型的政治传播。(1) 在一些国家，例如在美国、瑞典、加拿大等国，利益集团、政党和大众传播媒介大多不受到严格的政治控制，大众传媒可以自由地传播信息，只要报纸的批评不越过法律的界限，则政府并不直接掌管传播工具。“水门事件”很好地证明了大众传播工具可以通过它所得到的消息和对消息的传播在政治中施加影响。(2) 但是在另一些国家，如法国、意大利等国，政治控制则对传播结构产生了影响。(3) 还有一些国家，政治渗透性更强，包括大众传播媒介在内的传播结构都受到政治精英人物的高度控制，报刊、电台和电视“向下”传播信息，以获取公众的合作与支持。例如在苏联，共产党控制了所有的传播工具，除非领导层发生危机，这些传播工具均与国家有着共同的内容与逻辑，甚至可以被视为国家的一部分。从大众传播媒体从事政治批评的自由度来看，大多数西欧国家的自由度较高。

不能否认，“自主”以及与之相关的其他概念，如“自足”、“自由”、“独立”都是相对的概念。但是不能因为它们的“相对”，而沦入程度论的观点。但是，“自主”还是“不自主”，这其中仍有一条明显的界限：国家是否控制着一切社会化工具和一切传播媒介。“控制”意味着在整个社会系统中只允许一种声音：国家的声音。

因而，一个自主的政治传播结构存在的条件是一个由多元的、不同的影响势力和信息中心组成的完整结构。自由的政治传播结构来自并维系于一个政治传播的多中心结构以及它们之间的竞争性相互作用。请注意，这并不仅仅意味着公众反馈或表达意见。首先，众多的意见表达者本身反映着传播的多元状态，这进而又促成多元社会的产生。其次，竞争性的信息系统是一个自我检查的系统，因为每一个渠道都受到另一个渠道的防范与制衡——正如多伊奇的瀑布模式向我们展示的那样。西方学者对大众传播媒体的威力无所感受，是因为他们观察到的大众传播系统因其分散性和多元制约而中立化了，反而发挥着“现状强化”的功能。

自主的政治传播结构来源于多元的社会结构，而这又与现代社会的分化密切相关。自主的政治传播结构是一个分化的权力结构，其中至少分化为以下四种权力：政治权力、资本权力、公众舆论的影响力 (公众“权力”)，以及传播媒介因其自主性所体现出来的影响力 (媒介“权力”)。如果结构是一元化权力的结构，例如政治权力是一元权力，国家支配社会，政治传播将是一种专制型的信息流动，政治信息的流动只是从国家到社会单向流动，如传统的专制社会；而如果它虽然是二元或者多元的权力结构，却是一方涵盖另一方，如国家涵盖社会，政治传播可能变异为极权主义的宣传，即政治权力通过对民意 ( 公众舆论) 的操纵实现它具有“正当性”的极权，如纳粹德国的宣传方式。

相互制衡的政治传播多元主义状态是一种结构形式的表现，但是政治传播中的平等则是另一回事。目前对政治传播的批判主要集中于它对民主威胁的讨论上。西方学者批判资本力量对政治传播产生的异化效果；而中国学者则多批判政治权力对传播的控制是反民主的。无论是以上哪种批判，共同点在于他们认为，在这一过程中，“传播信息的权力”是少数人的权力，信息的分配是不平等的——确实如此。但是，多元并不等于民主。有待说明的是，任何成本—效应的分析都会证明，一个传播权平等的社会需要巨大的成本。政治传播中的平等是否有必要有待另外的研究证明。但从现状来看，多元的政治传播结构虽不能保证信息权力的平等，却能够保证对其中任意一种权力的制衡与制约，这本身也是对真实可用的“民主”的保证。

第二节 国家维度的政治传播结构

本书的“国家”概念，需要置放于“国家与社会关系”这一学术范式中来理解，特指与社会相对应的纯政治领域内的政治机构、政治制度和政治组织。这是一个现代概念，以公共权力与社会、家庭、个人在观念上的分离为前提。所谓“维度”，借鉴物理学概念，是指联结两个相联系空间的通路。本书将“国家与社会沟通”分解为“国家”“社会”“媒介”三个维度。“国家维度的政治传播结构”，主要包括作为正式制度结构的政治输入结构和政治输出结构，其中政治输入结构内的信息需要通过一定的规则转换为政治输出结构的信息。所谓正式制度结构，与非正式制度结构相对应，强调该结构属于纯政治领域的范畴。

在政治系统主导的政治传播系统模型里，这一部分的政治传播被看作精英传播 ( Upper Communication) ，即政治系统内政治精英间的传播。政治系统从可被感知的各个信息源感知政治信息，并以其作为信息运行和博弈的载体，通过政治信息模式，即“信息控制—编码中心”，政治系统对信息进行规范的筛选、翻译、解释和分析，认可或强化合乎规范的信息(信息正控制)，搁置或纠正不合乎规范的信息 (信息负控制)，将处理过的源信息和反馈信息以政治决策的方式输出。政治信息在精英传播中的输入—输出模式在一定程度上由政治精英的结构所决定。政治精英的结构决定了从公众传播中流出的信息、符号，或者说民意、政治需求能否进入政治系统。因而，精英传播过程，通常被看作政治系统的“黑箱操作”的过程，政治精英在此黑箱中对政治信息的正控制或负控制，处理后的政治信息往往体现为一种象征或意识形态，其决策从传播学的角度来说，是一种经过包装的公共信息，在决策执行过程中，体现为政治行为的作为或不作为。当然，在特定的精英系统中，这种政治信息也可能迎合公众及环境的反馈，发生改变。

在政治系统的经典理论中，系统内部运作被看作“黑箱操作”的过程；在“作为国家与社会沟通方式的政治传播”模型里，也强调该结构的相对封闭性。这是由于“国家维度的政治传播结构”在纯政治领域内活动，该结构内的行动者均为专业的政治行动者，并且在“政治专业主义”诉求下，有着进一步专业化的趋势。专业性壁垒造成了该结构的相对封闭性，在现代民主制度里，它面向所有人敞开，但不可能让所有人参与。这与当前的民主化趋势并非背道而驰，而是政治现代化的表现，是维持国家能力，同时限制国家权力的保障。

一 政治传播输出结构

政治输出最初来源于系统论，指的政治系统以某种方式影响环境的活动，它考察的是结果，而不是试图探究“政治黑箱”内部的具体行为。在政治系统中，政治输出的结果表现为当局的决策和活动。本书借鉴这一概念，探讨“输出结构”。“政治传播输出结构”是指在政治和社会功能分化的基础上，产生的传播政治意图的专业机构实体或个人及其相互关系。政治传播输出结构主要包括以下几种类型：

(1) 政治意志的专门化的输出和执行结构，例如中国的宣传部等。它通常由政党控制，进行意识形态的宣传等工作。

(2) 对社会中流动的政治信息进行管理的机构，即信息部、信息技术部等类似的政治实体，例如英国传播办公室 (Office of Communications,“OfCom”)，美国联邦通信委员会 (Federal Communications Commission)，中国工业和信息化部(“工信部”) 等。它们存在于政府运作中，主要负责传播立法和政策法规的制定、广播牌照的发放等。

(3) 各政治实体的专业化的发言机构或个人，如政府新闻发言人、外交部发言人等。它们主要从事与该政治实体相关的政策信息发布、危机事件处理等。在西方国家中，这部分职能通常由该政治实体的负责人履行，而在中国，领导人通常并不担任发言人的角色，另由专业人士代为发言。

(4) 政党和政治候选人的专业竞选团队 (Spin Doctors)，他们负责政党或政治候选人的媒体公关、舆论影响、政治广告等工作，目的就是为了拉得选票、赢得选举。这也是当前西方国家最重要的政治传播输出结构。

二 作为正式制度结构的政治传播输入结构

政治输入最初也是一个系统论概念，用来描述社会中的各种行为到底如何影响政治领域中发生的事情，它集中表现为两种主要的输入——“要求”和“支持”。其中“要求”以自我为核心的目标，或者说“意欲寻求某种政治决策，以便把各种职责和繁多的义务强加于系统的全体成员。”“支持”指的是“在A以B的名义从事活动，或者在A对B表示赞同的时候，我们就说A支持B。”支持包括“显性支持”与“隐性支持”两类，前者以行动来支持，例如投票；后者以态度或情绪来支持，如遵守服从法律和规章、对政治权威表示敬意等。但政治系统不能满足“要求”，或无法获得“支持”，将形成政治系统的“压力”。

对政治传播来说，政治输入的来源可区分为两部分：一部分来自纯政治领域内部，如政府、立法机构等；另一部分则来自于社会和公共领域，如利益集团、非营利组织、公众舆论等。政党作为现代政治最重要的政治输入要素，在不同的政体类型中，隶属不同的结构领域。“国家维度的政治传播输入结构”仅指隶属纯政治领域的输入结构，属于正式制度结构的一部分。

三 输入与输出的转换

伊斯顿的政治系统理论仅设置了“输入”与“输出”两个变量，它们只能考量政治系统外部的表现，而政治系统内部的运作却是一个无法解释的“黑箱操作”过程。阿尔蒙德等人在“输入”和“输出”之间，加入一个“转换”的变量，用以解释政治系统内部的运作。本书也借鉴“转换”这一概念，用以描述国家内部的政治传播从输入到输出的运作。

政治传播从输入到输出的“转换”以两种形式运行：一种是制度化形式。政治传播输入到输出的制度化转换，最典型的表现在政治竞选中，公民的投票意向直接影响竞选政党或候选人竞选策略。另外，当前的政治传播日益渗透到日常政治运作当中，即所谓“永久性竞选”(Permanent campaign)。例如在议会制的国家，政党在政治竞选之前，通过“议题”的慎重选择来设置议程，从而维持竞选优势或打击对手。另一种是非制度化的形式。如私下会晤，私下交流在某些情况下，可能是影响政治精英决策倾向形成的基础。还有一种典型的政治传播的非制度化转换形式是，公众舆论仅仅依靠舆论压力试图影响政治决策，在没有投票这一制度化通道保障的前提下，这种影响仅仅是非制度化压力，也可能会形成输入到输出的转换。一般认为，政治传播的制度化程度越高，其现代化程度也就越高。

第三节 媒介维度的政治传播结构

“媒介维度的政治传播结构”是国家与社会沟通的中介，这里的中介包括传统意义的大众传播媒体，也包括互联网等新媒介提供的平台，还包括组织结构提供的传播通道。国家在社会的需求压力之下，通过媒体或组织通道输出政治意图，以期获取来自社会的支持；社会也在公共领域内的活动过程中，通过这种媒体或组织通道向国家输入需求或支持。

一 媒体

“媒体”一词的英文是“Media”，最初有中介物的含义。在当前现实语境里，“媒体”通常指以传播为业务的组织或机构，如报社、电视台、网站等都是媒体。媒体是当今中西政治传播中用以沟通国家与社会的最重要的媒介之一。

从目标或功能取向来理解媒体在政治传播中的作用，媒体有时候是强有力的。一个有广泛影响的假设认为，媒体之所以有强大的影响力，是因为其对受众“怎么想”(What to think about)，而不是“想什么”(What to think) 有强大效果。所以在西方国家，尽管无法直接控制媒体，政党或政府也会通过资本运作、公共关系方式等对媒体的政治传播进行引导和设置，例如在电视上投放竞选广告、进行电视辩论、发展与媒体的友好关系、通过“公开发布”从信源上掌握政治传播主动权、通过法律的形式约束媒体的政治报道等。不过有时候，媒体也是非常无力的，例如许多研究证明在诸如选举等关键的民主制度运作过程中，通过媒体进行的大众传播效果是非常有限的。甚至，还有研究证明媒体对政治的反向效果。例如有经验研究证明，现代媒体对政治信息的“战略性构建”是人们反感政治，从而造成投票率下降的重要原因。

以上事实说明，(1) 媒体可能成为政治传播的工具或手段，但是在现代民主政治运作中，媒体有属于自身的品质和利益，具有相对的独立性和自主性。由此看来，媒体角色已经不仅仅只是传播的渠道，而是政治竞争过程中的主要行动者。这与经典的多元主义理论假设相符，该理论将政治看作一个一些力量相当的团体的讨价还价的过程，而媒体则是这种多元结构中的一个独立的组成部分。媒体的自主地位使得媒体可以对政治传播中的信息进行把关和改造，甚至设置公共议程，是政治的有效监督者(“看门狗”)。(2) 当然，由于媒体并不是这个结构中唯一的力量，因而媒介权力也并不总是保持同样的影响力。(3) 同时，媒体与政治家之间也存在许多互动，并且共享利益。因而，媒体和政治之间还可以有一种互惠性的竞争关系 (Reciprocal competition)，而这为二者的合作留下了空间。这种观点可以看作对经典多元主义理论的一种补充。

当前的互联网新媒介 (包括以计算机为载体的互联网、计算机与手机二者相结合的移动互联网)，带来了政治传播实践的深刻变革，主要表现在：第一，互联网实现了政治家与其支持者的直接沟通，博客、视频、微博客等都是这种直接沟通的有效工具。这一点非常有价值，它提供了一个研究政治传播效果的全新路径：通过互联网进行的政治传播已经不再局限于在大众传播中，同时也发生在人际传播中；不仅发生在全国层次(通过电视、报纸等传统媒体进行的传播是全国范围的)，而且发生在地方层级。第二，互联网使得人们聚集在同一时间同一地点更加容易，这使得它在政治组织与动员方面有着巨大的潜能。奥巴马在2008年竞选时，通过官方社交网站MyBo充分实现了基层的组织与动员。但是，诸如阿拉伯社会运动、茶党运动、“占领华尔街”等社会运动也是通过社交媒体而在全球范围内兴起也，这对传统政治统治不可不谓巨大的挑战。第三，“去中心化”。通过互联网进行的政治传播，往往找不到一个明确的中心点；当前的媒体与组织，相比较以前更加分散了。如Facebook小组“奥巴马的百万大军”(“One Million Strong for Obama”)、中国的“学习小组”等都能体现这一特征。以上互联网带来的政治传播变革，一方面说明世界民主政治向“公民政治”转向的可能性，这可能有助于民主品质的提升；但是，另一方面它也意味着一定程度的权力割让，政治控制新闻的议程变得越来越复杂、不可预测。这都与90年代的政治传播形成鲜明的对照，“现代化的”政治传播出现越来越多“后现代的”特征。

二 组织传播通道

组织传播通道是指通过一定的制度和规范实现的组织结构传播功能的中介，一般包括中央与地方、国家与社会之间建立的各种正式的沟通通道。

在政治组织间传播的信息有三种类型：政治信息、行政信息和其他信息。注意前文已对政治传播的范围进行了“窄化”处理，本书的政治传播暂不讨论政治信息单纯的科层间的流动，因此此处所说的组织传播，仅仅指那些通过组织通道而进行的政治意图的传播与执行。

相对于媒体传播，组织传播有其自身独有的特征：一是层级性。现代政治系统需要专业化的官僚体系来处理日益复杂的社会事务，因而需要建立具有层级性的政治结构，实现有效的通知，以便执行政治命令。这样，通过组织媒介进行的政治传播就表现出明显的层级性。二是制度化。现代政治的一个基本特点就是通过制度化的方式确定权力关系。作为政治系统的体系功能之一的政治传播，其信息的交换与传递也是由制度来完成的。面对面的交流既不能适应大规模的日益频繁的政治决策的需要，也无法保证信息的真实性和可靠性。三是多向性。组织传播方向是多向性的，包括上行、下行、平行和斜向等。作为现代组织的政党和政府，其传播同样包括这四种方向。传播方向不仅表明政治信息的运用轨迹，还表明政治传播的多元、开放的程度。

如果大众传播媒介在政治传播结构中，可以看作是与政治系统并存的另一个权力系统，相对来说，通过组织传播媒介进行的政治传播则更多依附于政治系统本身，带有一定的“强制性”特征。对一些组织严密的政党来说，如共产党，政党组织本身就是一个便捷的政治传播通道；而对于一些组织较为松散的政党，如美国的民主党和共和党，则很难采用组织传播的方式。

第四节 社会维度的政治传播结构

国家的政治意图可以通过媒体或组织通道直接到达公众，但是一系列研究表明，其传播效果并不理想。更多时候，国家的政治意图先传播到舆论领袖，再由舆论领袖传播到公众当中，这是一个二级传播过程，甚至在新媒体环境下，是多级扩散的过程。因而，本文将从“舆论领袖”和“公众舆论”两个要素来分析“社会维度的政治传播结构”。

一 作为国家与社会沟通二级链条的舆论领袖

我们可以这样来简单描述一个完整的政治传播过程：具有政治意图的政治信息从政治系统中流出，经过传播媒介的重新编排，到达公众，公众形成反馈，反馈再输入政治系统当中。但是，注意其中的一个问题是：公众并不是“铁板一块”的统一对象，而是有自身需求的公民个体的集合。一系列研究表明，大众传播媒介直接作用于受众的效果是有限的，它需要通过许多中介性因素才能发挥作用，其中一个重要的中介因素来自舆论领袖。

所谓“舆论领袖”(Opinion Leaders)，又称为“意见领袖”，指那些较多参与大众传播，并将从中获得的信息传递给其他社会成员而影响他们的观念和态度的中介者。政治传播中对舆论领袖的关注最初来自于“二级传播理论”(Theory of Two－step Flow of Communication)。该理论由拉扎斯菲尔德 (Paul Lazarsfeld) 和卡茨 (Elihu Katz) 建立，莫顿 ( Robert K. Merton)、米尔斯 (C. Wright Mills) 和贝雷尔森 (Bernard Berelson) 等对该理论进行了重要补充。二级传播理论将大众传播渠道和人际传播渠道联系了起来。卡茨在其《二级传播模式》一文中提出，舆论领袖对人们的观点、行为有比媒体更大的影响力，其原因在于：舆论领袖被视为值得信赖和非目的性的。人们从他所知道的人处得到信息，不会感到他们可能成为以某种方式被左右的人。舆论领袖在改变或确定个人的意见或行动时有更大的作用，但是媒体可以作为一种补强剂。

当然，公众中的知情者 (关心者和感兴趣者) 并不会自动或全部成为舆论领袖，但是他们作为其各自的亲友、邻居以及他们的听众组成了一个相关团体。地方舆论领袖既可以组织来自传播媒介的信息，也可以加强这种信息，甚至可能歪曲或夸大它们。他们能够选择重要的信息并使它令人信服，这意味着在发出的信息和收到的信息之间出现了一次大的洗牌；因而，它意味着公众在吸收传播媒介信息的过程中并不是像一盘散沙一样毫无组织的大众。在现代社会中，大众传播媒介之所以不再产生令人害怕的“枪弹论”的效果，很大程度是因为舆论领袖的作用。

因而，白鲁恂 (Lucian W. Pye) 在《传播与政治发展》(1963) 一书中才将舆论领袖与政治发展联系在一起。他强调一个现代的传播系统包括两个层级：其一是一个高度组织化的、明确结构的、专业化的大众传播媒介；其二是一个非正式的、多元化的、基于社会的舆论领袖体系。以上二者是区别传统、转型与现代传播体系的最重要的特征：(1)现代传播体系不仅拥有强大的大众传播系统，而且拥有成熟的舆论领袖，是二级传播系统。(2)传统传播体系中没有先进的传播技术。(3)而处于转型期的国家虽然拥有先进的传播技术，却没有成熟的舆论领袖和专业传播。按照白鲁恂的这种解释，正处于政治发展中的转型国家的政治传播，之所以效果不佳，是因为：大众传播媒介与舆论领袖这两个层级并没有密切的整合起来，而是各自代表着独立、自发的传播系统。

基于以上梳理，我们可以从两个方面解读舆论领袖在政治传播中的作用。一方面，在政治传播运作的链条中，舆论领袖实际上是一个比大众传播媒介效果更强大的传播媒介，政治传播的效果可以因为舆论领袖而得到强化。另一方面，舆论领袖的另一个侧面也是政治系统及其可控制的媒介系统与公众之间的一个缓冲地带，因而，一个成熟、稳固的舆论领袖的存在是现代传播体系的要件之一。

在当前的信息社会，舆论领袖的作用可能已得到进一步强化。因为当前是“信息过剩”的社会，而新媒体中的社交媒体 ( 如Twitter, Facebook，中国的微博、微信等) 作为新的沟通平台融入人们的日常生活，公众所接收到的信息很多时候都是经由他所处的“社会关系网络”，或者说“圈子”筛选之后的。人们的社会关系网络对信息的筛选，实际上也就是舆论领袖在互联网等新媒体中发挥的作用。

二 作为自主力量的公众舆论

用伊斯顿的政治系统推导出来的政治传播系统中，“公众”被视为政治传播的对象和“反馈”要素。这样的说法存在一个颇受争议的缺陷：它将政治传播系统乃至政治系统看作一个稳定的自反馈系统。它们着重于对现有秩序的维持，而对系统的更新缺乏有效的解释。为了弥补这一争议，本书尝试用国家与社会关系范式重新解读政治传播，这就意味着：公众，这一政治传播系统中的结构要素，不仅仅是简单的反馈要素，也不只是功能实现的手段，而是政治传播系统中作为自主力量而存在的结构要素。公众作为政治传播中的自主结构，其作用的发挥集中体现在公众舆论的作用上。

所谓“公众舆论”(Public Opinion)，也被翻译为“公共舆论”。“公众”一词不仅表示舆论的主体，而且表示舆论的性质和范围。即“公众舆论”，不仅流通于公众之中，而且还是“公众的舆论”，与“公共事务”相关。而“舆论”一词，则是社会中散乱意见或思想的汇集。因而，在此我们不妨将公众舆论定义为流通于公众之中的与公共事务相关的意见与思想的汇集。我们可以从以下三个层面来理解公众舆论的含义：

其一，历史上存在过诸多与公众舆论类似的概念：罗马帝国末期的说法是“人民的声音”(Vox Populi)；中世纪的普遍的说法是“同意”；在法国大革命时期，这一表述则是卢梭 (Rousseau) 的“普遍意志”。可以说本没有什么必要再去创造“公众舆论”一词。但是与上述说法相比，“公众舆论”的突出之处是它的可分析性。公众舆论，作为社会科学研究对象 (包括政治传播的研究对象) 日益定量化。对公众舆论的定量测量与研究分析，即我们所说的“民意调查”或“民意测验”(Public Opinion Poll)。公众舆论的这一特征，使其成为政治传播的重要考量要素。

其二，我们应区分两种意义上的公众舆论：(1) 在公众中传播的舆论；(2) 公众的舆论。第一种意义上的公众舆论可能是被“制造出来的”，它不过是政治统治者为实现政治目的而使用的“橡皮图章”，通过这些被制造出来的“公意”使其政治目的“合法化”。它可能产生一种接近“全体一致”的“人民共识”，但却并没有体现出“公众”( 或“人民”、“公民”) 的自由意志。第二种意义上的公众舆论才是由公众自己形成的舆论，这意味着公众是公众舆论的主体。

其三，“公众舆论”意味着一种“普遍共识”，它与代表少数人的声音相对，即使这些少数人的声音已造成强大的示威效果。例如，有一百万个示威者推翻了一个政府，而上千万公民躲在家里以保安全；或者说有一百万人上街游行抗议某国，支持发动战争，而上千万人因政治冷漠没有发声，这一百万人的声音并不能代表“普遍共识”。在现代民主政治中，用“选举”将公众舆论的表达制度化。即使选举制度仍可能存在“多数人暴政”或“少数人示威”等弊端，但是实行“多数人原则”的选举制度仍被视为当前民主实现的最佳制度化途径。

在近现代西方国家，“公众舆论”已经成为其统治合法性的基础，将现代政治的统治视为“基于公众舆论的统治”也是自有其道理的。由于公众舆论对统治合法性的重要意义，在西方国家的政治传播中，公众舆论是其考量的重要要素之一。西方国家通过政府部门、专业机构、新闻媒体开展民意调查和民意测验，收集反映公众舆论，已经成为一种常态性政治活动。西方国家的政党，通过直邮、电话、互联网等来收集民意，并利用行政、议会与民意之间的三角关系，借助民意调查结果向议会施加压力，以推行自己的政策。在政治竞选过程中，民意调查也被广泛运用，为了获悉公众在某些问题上的看法并影响这些看法争取选票，而不惜付出巨资开展各类民意调查。可以说，重视和运用公众舆论，是现代西方政治传播乃至整个政治运作中不可缺失的部分。

每个公民都有自己的观点和意见，但并不是每个人的意见都能够影响政策制定。民主国家中的民意研究发现大众公共政策偏好与政策制定之间存在很强的关系。然而，了解人们的意见与想法不足以判断他们是否能影响政策制定。虽然个人意见和政策有关联，但是两者之间不一定是因果关系，个人意见与政策走向之间的统计相关系数没有说明大众意见究竟是如何影响政策制定的。其他研究者也发现，即使在自由民主国家里，政治精英也可以操纵民意。如果我们将公众舆论看作政治传播结构中一个独立的自主力量：这就不仅仅涉及政治传播的过程，同时也涉及公众舆论的形成过程了。

多伊奇的“瀑布模型”曾生动说明了公众舆论的形成过程。多伊奇认为，舆论以多阶梯方式向下流淌，就像瀑布被一系列水潭切断一样。从上至下的水潭依次为：经济和社会精英的水潭——政治与统治精英的水潭——大众传播媒介的水潭——舆论领袖的水潭——人民大众的水潭。这一解释价值在于，它揭示了舆论在形成的过程中受到水潭内部或水潭内回流的影响，在其下降中的每一个横向层上都被打断或改造。在一个存在自由竞争的社会，每一个层次在原则上都产生权力对权力、资源对资源的相互作用；每一层都抱着对其他水潭的怀疑、竞争、对立的态度，重新开启舆论与相反舆论的辩论，将进入水潭的信息重新加工一番。

但是，多伊奇的瀑布模型仍存在一些问题。

首先，当今社会的舆论到底由谁启动？难道真如多伊奇所描述的自上而下的顺序，由社会、经济、政治精英设计并启动吗？就政治传播来说，相当多的议题是由政治精英设计并启动的；当俯瞰整个社会的舆论状态时，可以注意到更多的议题由社会启动，尤其是思想团体、传播媒体直接启动了相当一部分的舆论议题。而当这些议题直指执政党、政府、政体、程序合法性等问题时，就与政治传播需要应对的问题直接相关。

思想团体在传统社会中属于社会的精英阶层，但是随着现代社会高等教育规模的扩展、互联网等表达媒介的产生，以及其他一些原因，数量可观的知识人口聚集在了底层的水潭，也就是“人民大众”的一部分。可以说，虽然思想团体主要集中于教育界和传播界，但是同时也已经扩散到了整个瀑布包括最底层的所有层级。这意味着信息、舆论的流向，包括政治传播议题的流向正在被民主社会逐渐“碾平”。因而，舆论形成过程中等级差别的作用减小，瀑布的下落过程并没有固定的等级之分。

多伊奇的瀑布模型的另一个问题是，他仅仅描绘了一个舆论自上而下的流动过程，却没有注意到舆论本身可能产生的向上过程，甚至压过瀑布本身的可能性。政治学者萨托利 (Giovanni Sartori) 对此也有一个生动的比喻，叫作“公众舆论的沸腾过程”。多伊奇的“反馈”与“反馈环”能解释公众舆论的“只沸不腾”的反应，但是舆论还可能喷涌而出，以不可抗拒的膨胀形势形成舆论大潮，将瀑布本身吞没。在一个多元、自由的社会结构中，舆论的上升过程是一个自足的、独立的过程，一旦来临则对社会产生深远影响。这个问题，我们从全球各国正在发生的公民社会运动中已经可见一斑。

小结

笔者借鉴“三论”的研究思路，将“政治传播系统模型”总结如图12所示；并用国家与社会沟通的思路重新排列组合政治传播系统的每一个要素，将“国家与社会沟通视角下政治传播的结构”总结如图13所示。

用控制论思路理解政治传播时，无法解决精英传播与公众传播之间控制与反控制的冲突。当我们用沟通的思路来理解，就跳脱出了控制与冲突的思路。这里所谓的“沟通的思路”是指具备自主能力的政治传播行动者 (要素) 之间的相互沟通。所谓“自主”是指，政治传播的结构可以分成几个独立的部分，而每个部分都有独特的品格、独立的利益，所以它们之间产生相互制约的关系，而并不是控制与被控制、宰制与被宰制、涵盖与被涵盖的关系。审查和控制将损害政治传播结构的自主性。值得指出的是，自主不等于平等。当我们讲“国家与社会的沟通”这个短语的时候，国家与社会是平等的；但是，“政治传播”从来是不平等，这是因为：(1)政治传播一般通过大众传播媒介进行输出，从信息量看，传者和受众的信息量从来都不是相等的。(2)公众意见通过“民意测验”的形式进行反馈，这是一种被量化、被代表的意见，被反馈的信息与公众完整的意见也并不是等量的。(3)新媒体为平等的政治传播提供了平台，但是也不能过度夸大在这个平台里单个行动者的影响力。(4)公众当然可以用社会运动的方式表达意见，在政治运动中公众意见的地位将提升，但这毕竟不是社会的常态。概而言之，政治传播中三个参与者：政府、公众、媒介的“平等”是不现实的，考虑到成本—收益这层因素，这种平等也是不必要。所以，国家与社会在政治传播里面，是自主、多元、制衡的关系，而不是平等的关系。

在结构自主的前提下，本章着重讨论了“舆论领袖”与“公众舆论”这两个要素。

因为舆论领袖的存在，所以政治传播是有层级的。这说明了两个问题：一是政治传播必须要有舆论领袖参与的二级传播，才能获得更好的传播效果；二是舆论领袖实际上也是国家与大众之间的一个缓冲地带，正因为有舆论领袖的存在，公众才不至于是一盘散沙似的“大众”。可以说，具备自主能力的、稳定的舆论领袖层级的存在，是社会自主能力的一部分，也是良性的国家与社会关系的重要组成部分。

公众舆论是自主力量。这意味着，首先公众舆论不再是被控制的对象，这种观念在当前由民主价值主导的现代精神里已经过时了；甚至我们也不能仅仅将公众舆论看作是反馈的要素，比如，西方政治传播中民意调查的运用就是将公众看作反馈要素，这种观念在当前社会实际上也显露其弊端。公众舆论现在甚至可能强大到成为某种反噬国家的力量，比如我们在正在全球各国发生的社会运动里看到的那种巨大力量。